群眾工作要消除“底層治理之痛”

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內民主、黨群關系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版個人專（合）著7部。

美國政治學者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀六七十年代發展中國家城鄉差距時強調：“政治現代化的源泉在城市，而政治穩定的源泉卻在農村”，“在處于現代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結構正在逐步改善，下層治理結構并未同步改善，而下層治理結構的脆弱極有可能導致上層治理結構的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內戰、種族屠殺、移民潮、市場經濟等破壞，于是底層社會演變為“一盤散沙”，上層治理結構與底層治理結構之間缺乏有機聯系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發、汲取而導致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯結上層統治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認同的情況下，執行能力低下、腐敗成風、裙帶主義蔓延以及喪失公務員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業，整個首都就像農村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現天災人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統要搞農村復興計劃，希望通過農村復興把首都多余的人口吸回農村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統只能寄希望于以經濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發展中國家都面臨著城鎮化的挑戰。這個挑戰就是大量的農村人口轉移到城鎮社區以后需要就業、居住、生活、福利、娛樂、學習等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發連鎖反應。

多年來，我幾乎每年堅持回老家，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉的變化為窗口觀察中國鄉村的變化。20世紀80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區有200多人，但近幾年每年回家時都會發現人越來越少。2012年春節回家鄉，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區男女老少不足20人，只相當于20世紀鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮上學，家里50歲以上老人基本居住在城鎮，一家幾乎不再回到農村。

以我老家那樣一個小鎮為例，大量的人口已經移居到城鎮。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮社區中人口的服務與管理已經成為當前群眾工作重點。2012年1月，國家統計局宣布我國城鎮人口比重達到51.27%，首次超過農村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農村人口已經常年居住在城鎮，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮管理中問題頻發的風險將會增高。城鎮化說到底是人的城鎮化，如果生活在城鎮社區的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導致城鎮社會功能失調，陷入不穩定狀態。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當今中國在走向工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的時代則是“社區穩，天下穩”。這要求我們黨應盡快將群眾工作的中心瞄準城鎮社區（涵蓋流動人口），在大力推進農業現代化的同時更加重視城鎮社區服務與管理，這是我國走新型城鎮化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責任編輯/吳文仙）

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內民主、黨群關系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版個人專（合）著7部。

美國政治學者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀六七十年代發展中國家城鄉差距時強調：“政治現代化的源泉在城市，而政治穩定的源泉卻在農村”，“在處于現代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結構正在逐步改善，下層治理結構并未同步改善，而下層治理結構的脆弱極有可能導致上層治理結構的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內戰、種族屠殺、移民潮、市場經濟等破壞，于是底層社會演變為“一盤散沙”，上層治理結構與底層治理結構之間缺乏有機聯系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發、汲取而導致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯結上層統治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認同的情況下，執行能力低下、腐敗成風、裙帶主義蔓延以及喪失公務員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業，整個首都就像農村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現天災人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統要搞農村復興計劃，希望通過農村復興把首都多余的人口吸回農村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統只能寄希望于以經濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發展中國家都面臨著城鎮化的挑戰。這個挑戰就是大量的農村人口轉移到城鎮社區以后需要就業、居住、生活、福利、娛樂、學習等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發連鎖反應。

多年來，我幾乎每年堅持回老家，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉的變化為窗口觀察中國鄉村的變化。20世紀80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區有200多人，但近幾年每年回家時都會發現人越來越少。2012年春節回家鄉，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區男女老少不足20人，只相當于20世紀鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮上學，家里50歲以上老人基本居住在城鎮，一家幾乎不再回到農村。

以我老家那樣一個小鎮為例，大量的人口已經移居到城鎮。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮社區中人口的服務與管理已經成為當前群眾工作重點。2012年1月，國家統計局宣布我國城鎮人口比重達到51.27%，首次超過農村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農村人口已經常年居住在城鎮，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮管理中問題頻發的風險將會增高。城鎮化說到底是人的城鎮化，如果生活在城鎮社區的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導致城鎮社會功能失調，陷入不穩定狀態。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當今中國在走向工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的時代則是“社區穩，天下穩”。這要求我們黨應盡快將群眾工作的中心瞄準城鎮社區（涵蓋流動人口），在大力推進農業現代化的同時更加重視城鎮社區服務與管理，這是我國走新型城鎮化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責任編輯/吳文仙）

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內民主、黨群關系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版個人專（合）著7部。

美國政治學者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀六七十年代發展中國家城鄉差距時強調：“政治現代化的源泉在城市，而政治穩定的源泉卻在農村”，“在處于現代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結構正在逐步改善，下層治理結構并未同步改善，而下層治理結構的脆弱極有可能導致上層治理結構的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內戰、種族屠殺、移民潮、市場經濟等破壞，于是底層社會演變為“一盤散沙”，上層治理結構與底層治理結構之間缺乏有機聯系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發、汲取而導致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯結上層統治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認同的情況下，執行能力低下、腐敗成風、裙帶主義蔓延以及喪失公務員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業，整個首都就像農村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現天災人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統要搞農村復興計劃，希望通過農村復興把首都多余的人口吸回農村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統只能寄希望于以經濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發展中國家都面臨著城鎮化的挑戰。這個挑戰就是大量的農村人口轉移到城鎮社區以后需要就業、居住、生活、福利、娛樂、學習等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發連鎖反應。

多年來，我幾乎每年堅持回老家，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉的變化為窗口觀察中國鄉村的變化。20世紀80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區有200多人，但近幾年每年回家時都會發現人越來越少。2012年春節回家鄉，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區男女老少不足20人，只相當于20世紀鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮上學，家里50歲以上老人基本居住在城鎮，一家幾乎不再回到農村。

以我老家那樣一個小鎮為例，大量的人口已經移居到城鎮。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮社區中人口的服務與管理已經成為當前群眾工作重點。2012年1月，國家統計局宣布我國城鎮人口比重達到51.27%，首次超過農村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農村人口已經常年居住在城鎮，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮管理中問題頻發的風險將會增高。城鎮化說到底是人的城鎮化，如果生活在城鎮社區的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導致城鎮社會功能失調，陷入不穩定狀態。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當今中國在走向工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的時代則是“社區穩，天下穩”。這要求我們黨應盡快將群眾工作的中心瞄準城鎮社區（涵蓋流動人口），在大力推進農業現代化的同時更加重視城鎮社區服務與管理，這是我國走新型城鎮化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責任編輯/吳文仙）