養老服務業“三三制”構想

柴效武

養老服務業“三三制”構想

柴效武

人口老齡化時代,養老服務業發展的基本指導思想確定后,還應當嚴格界定養老福利、養老事業和養老產業的三個界限;淡化乃至逐步消除關于養老服務業發展的地域、部門和所有制三個方面的界限;在搞好居家養老、社區養老和機構養老的基礎上,大力開拓以房養老、基地養老和農宅地養老等三種新型養老模式。

養老服務 三三制 養老發展戰略

確立養老服務的指導思想

養老服務工作的開展中，首先需要注意確立應有的指導思想，包括：

一是構建經濟社會生態協調統籌發展的新理念，并將其應用在養老服務業的發展之中。不僅僅要考慮如何籌措養老資金，健全完善養老服務與保障體系，還要在養老資源的優化配置、融會轉換，經濟社會的全方位發展上大做文章。二是農村養老與城市養老在某種程度上實現一體化協調運作，將城市老人吸引到農村養老，農村老人進入城市養老，消除城鄉差異，滿足部分城市老人返樸歸真、鄉村養老的愿望。三是養老不再是一種單單依靠福利救助的社會負擔，而是推動經濟社會發展的一種強大動力，需要大力發展養老產業，走產業化養老之路。四是經濟社會體制改革數十年來的豐碩成果，老人理應享有其中一份。五是養老需要對金融資產、房產及人文環境資源在內的整個養老資源做出全方位論證，通過養老觀念和制度的創新，積極促進以房養老、基地養老和農宅地養老等新型模式的出臺。六是養老不僅僅是局限于一時一地之要務，還應當轉換觀念，在各個地域之間協調統籌予以較好安排，至少是國家目前在老年人養老生活中的各項限制應當盡可能地予以消除。七是養老不只是養老福利或養老事業，還可以進一步演進為依照市場機制運作，注重社會效益也注重市場競爭、規模效應、資源優化配置的產業。養老產業完全有可能也有條件推進企業化管理，推行經濟獨立核算、自收自支、財政適度貼補。

區分養老福利、養老事業和養老產業的界限

要搞好養老服務與養老保障工作，尤其是相關政策的制定與協調等，首先必須要明確區分養老福利、養老事業和養老產業的界限，針對不同財富、收入狀況的老人，采取不同的養老補貼機制和運作方式。這一界定中，應當注意區分兩大標準：一是老年服務對象的收入與財富標準，標準的確定應同時考慮老年人擁有房產、積蓄貨幣財富的狀況，而非單單瞄準每年度收入的高低；二是為老年人提供商品和服務的質量和標準。應當注意，低層次、低標準、為養老生活不可缺少的養老服務和商品的提供，屬于養老福利范疇；提供中等檔次和標準的服務和商品，則應歸于養老事業；只是為部分高收入老年人提供的高檔次的商品和服務，則應歸為養老產業的范疇，可依照市場經濟的正常方式提供。

養老福利。養老福利主要面對政府全額救助、補貼的老人，如“三無”老人、殘疾老人以及享受國家特殊政策的人員等。金融財政稅收應給予養老福利事業全面的政策優惠和支持，保障這部分老人最起碼的基本生活水平，并在經濟條件許可的狀況下，盡可能安排得稍好一些。但養老福利和救助的標準和層次不宜過高，平均到每個人的花銷不可能太大。養老福利救助事業應由政府負責全部出資，具體操辦事宜則應由政府委托給第三方機構，并予以嚴格考核。

養老事業。養老事業主要面對中低收入階層的老年人，吸收民間資本大量加入，允許適度盈利，政府給予較大幅度的政策優惠和支持。目前的養老事業組織和服務工作的開展，應當區分服務對象和提供產品與服務的檔次和標準，分別向養老福利和養老產業轉換。

養老產業。養老產業主要面對高收入階層的老年人，主要由民間資本大舉介入，政府給予一定的政策優惠，機構取得法人地位，投資養老產業允許盈利并進行相應分配。政策優惠主要表現在土地批租轉讓、供應水電氣、通訊等費用繳納優惠、稅費減免方面，較高的信用貸款額度和貼息優惠。政府應當為此提供一定的優惠和補貼，但不宜直接進入。

政府必須提供較大財力負責做好養老福利救助工作，大力推進養老服務事業的發展，同時考慮到未來的老年人將逐漸擁有較高的經濟實力，并愿意將這部分錢財運用于自身的養老生活中來，因而，積極發展養老產業是大有前途、大有市場的。

逐步淡化地域、部門和所有制三種界限

消除部門界限。養老生活同養生保健、旅游觀光、住房建設、文化教育、金融保險、交通信息、醫療衛生等各個部門都有密切關系，具有綜合性的特征。圍繞養老事業和養老產業興辦的工作，必須打破部門分割的界限，建立多部門互動配合，協調發展的新養老保障與服務機制。

打破地域界限。老年生活具有流動性，老年人完全可以根據自己的意愿愛好、經濟能力，四處游動、度假旅游養老、投親靠友養老而非固守一地，流動式、候鳥式養老將成為未來養老的一大趨勢。政府應當大力搭建各類服務平臺，為老年人的這種游動式養老提供便利。

地域養老服務事業等的考核指標，應粗不宜細，不必為了指標的簡單落實而層層分解，層層考核。老年人政策優惠與服務保障應當打破地域分割，人為設定的界限應當逐步消除。如甲地的養老機構只能容納甲地老人養老，城市老人下鄉養老予以限制等做法，應當消除。

打破所有制界限。圍繞養老事業和養老產業的所有制界限應盡可能打破。不論公辦民營，不計國資民資，只要是為養老事業和養老產業提供服務，就應當一視同仁給予同等的政策傾斜和優惠。國家應當盡早出臺各種養老政策，大力鼓勵和提倡各類社會資源投入到養老事業和養老產業。積極推行民辦公助、公辦民助、公私合營、合資股份制等多種養老機構興辦方式，齊心協力將養老事業和養老產業辦好。養老事業服務和養老產業的發展中，政府應盡可能從目前的管理者、執行者和直接提供服務者的多重角色退出，主要交由社會和市場興辦。目前的養老機構應當適應市場經濟的大體制，養老經營運作機制和體制必須進行大轉型，從養老事業逐漸向養老產業化、養老社會化、養老商品化過渡。

對養老服務與保障事業與產業的開辦等問題，政府應實行“胡蘿卜加大棒”政策，養老服務的優惠扶持措施力度要大，補助要實，含金量要高，同時必須加大養老監管的力度，避免不作為、亂作為等現象發生。

探索三種新型養老模式

以房養老。目前我國擁有自有產權住房的城市居民比例已高達89%之多，且房價居高不下，住房價值一般都是數十萬乃至數百萬元以上。政府應出臺政策，鼓勵城鄉居民采取各類以房養老的新模式，如倒按揭養老、以房換養、租房入院養老、售房入院養老、合居共住養老、房產置換養老等，增加養老資源，加固養老保障。將住房視為養老資源，借助于金融保險和非金融保險機制和手段，將老年人死亡后遺留的房產價值在生前提前使用，以解決愈益嚴重的養老資源短缺，養老保障體制不健全的缺陷。鼓勵保險公司、銀行等金融機構積極開發新型金融產品，投入養老保障事業中來；鼓勵養老院、房地產中介和養老保障部門、養老壽險公司相結合，共同開發新型金融產品實現以房養老。運用各類投融資手段，將老年人手中擁有的房產財富得到有效釋放，納入國民經濟持續快速健康的軌道中運行。

目前國家提出“開展老年人住房反向抵押養老保險試點工作”，并落實到保監會運行，這對以房養老的推行是個大的利好消息。但這類住房反向抵押的養老保險期限長、風險大、關聯面眾多，機構運作的積極性不高。應當以此為契機，打造“反向抵押養老保險為龍頭，多種以房養老模式和基地養老模式為兩翼”的中國式以房養老。

基地養老。運用好城市周邊乃至我國廣闊地域里天然優越的地理生態環境，在生態環境優越、交通便利、氣候宜人的地域建造大規模的養老基地，并配備優質的養老服務設施，吸納有志于此的各類城鄉老人自愿移入基地養老。目前，基地養老已經得到社會各界的廣泛關注和積極實施。通過養老基地的設立，推出“以人為本，和諧社會建立”的新養老理念，實現“天人合一”，人與自然和諧、人際和諧、社會和諧；打造養老基地，為發展養老產業，優化養老資源，降低養老成本，提升養老質量打造新平臺。養老不僅是家戶式分散就地養老，完全可以將其改造為大規模資源聚集，老人相對集中的基地養老。

以房養老和基地養老相結合，將家庭擁有的住房資源與貨幣金融資源、生態環境資源實現在適當情形下的價值轉換。住房不動產得以變現為晚年養老期間的持續穩定的現金流入，老人的異地移動和基地集中養老，實現了費用降低基礎上生活品質的提升。中國的養老基地未來將發展到上千個，老人在各個養老基地之間游動養老，所需要資源將從住房的提前變現中獲得。以房養老使老年人得到巨額養老資金，實現財務自由；基地養老使得老人可以自由安排時間，安度晚年。

農宅地養老。結合新農村建設，在一些中心村、鎮集中建造若干老年公寓或養老機構，將農村的各類老人依照自愿原則移居入內，集中供養，節約出的農宅地可以通過土地使用權的流轉置換獲得相應的資金。這些資金除用來建造老年公寓和相關服務設施外，還可以補貼老人晚年生活。農民希望進入城市養老者，還可以將農宅地換取城市的住宅，再參與以房養老。

目前，國家提出的城鎮化新思路，廣大農村圍繞“改造空心村、撤并自然村、建設新農村”的目標要求，提出“連片拆除危舊房，重新規劃建新房，騰出空間促發展”的總體思路。過去倡導城市化進程的加快，城市超前發展了，廣大農村卻淪落為“被遺忘的角落”，留守老人的養老和留守孩子的教育，成為城市現代化“之痛”。如今城鎮化強力推進，應當將老年人的養老問題一并考慮，用土地換取養老保障。政府必須做好其間的引導、協調工作，避免好心辦壞事，“強迫農民上樓”等事的發生。

目前，農民宅基地住房產權難以明晰，新一輪農改是否涉及到“小產權房”仍是各界關注的焦點。著名經濟學家厲以寧認為，中國農民擁有的宅基地，按照市場價值估計，高估約計超越20萬億元，少估約計15—18萬億元，如此巨量的房產沒有產權證書是不合理的。“宅基地和建設其上的住宅無法流轉，無法抵押，直接制約了農民土地權益的實現。” 農民對宅基地擁有完整的物權，就能使住房從死資產變成活資產，農民就能成為有產者，這將提升農民走向城市的經濟能力，從根本上杜絕農村宅基地的浪費，“空心村”中的空置宅基地會重新得到有效利用。

（作者為浙江大學經濟學院教授、博導）

①柴效武，《以房養老模式》，浙江大學出版社，2008年7月出版。

②柴效武，《異地集中養老模式探討》，浙江大學學報，2006年第6期。

③柴效武，《未來靠啥養老》，中國民主法制出版社，2012年4月版。

責編/徐艷紅 美編/于珊

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