老區(qū)振興應建立生態(tài)補償機制

張明海

2012年我國出臺的《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》明確提出：“在水資源保護中，要加強黃河、渭河、涇河、清水河、葫蘆河等重點流域水源地和濕地保護，加強生態(tài)保護和建設”。寧夏六盤山區(qū)作為整個六盤山片區(qū)核心區(qū)，是涇河、清水河、葫蘆河的發(fā)源地，是黃土高原上的“天然水塔”，保護好六盤山區(qū)生態(tài)環(huán)境，是構建祖國西部生態(tài)屏障的重中之重。探索建立六盤山生態(tài)補償機制，是促進六盤山特困地區(qū)和陜甘寧革命老區(qū)加快發(fā)展的重大舉措，是建設“美麗西部”和“美麗中國”的重要制度保障。

一、六盤山區(qū)建立生態(tài)補償機制意義重大

（一）是構建西部生態(tài)屏障的核心與關鍵。寧夏六盤山區(qū)是六盤山片區(qū)核心區(qū)，是黃土高原上重要的水源涵養(yǎng)地，“十一五”時期，其核心林區(qū)及外圍生態(tài)保護區(qū)總面積約為350萬畝，森林覆蓋率約為14%，有黃土高原動植物種質資源庫、“天然水塔”的美稱，孕育了涇河、清水河、葫蘆河，維系著寧夏、甘肅、陜西三省（區(qū)）32個縣市640多萬人口的生產(chǎn)生活用水和生態(tài)安全。其水源涵養(yǎng)、水土保持、調(diào)節(jié)氣候、碳匯制氧、保護生物多樣性等功能對所在地區(qū)和周圍及下游的生態(tài)環(huán)境保護至關重要。

（二）是解決當?shù)厝罕娒撠氈赂坏挠行e措。寧夏六盤山地區(qū)作為全國集中連片特困地區(qū)之一，其人口數(shù)量、土地面積占寧夏的半壁江山，經(jīng)濟發(fā)展卻十分落后。固原市2011年GDP僅占全區(qū)的6.3%，人均GDP僅為全區(qū)平均水平的26%，地方財政收入僅占3.63%，農(nóng)民人均收入1350元以下的貧困人口為45萬人。由于退耕、禁牧、禁伐等措施的實施，當?shù)厝罕娚a(chǎn)資料開始減少甚至喪失，使部分農(nóng)民無法繼續(xù)維系原有的生產(chǎn)方式，加之現(xiàn)行的補助政策年限過短，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。只有建立生態(tài)扶貧補償機制，當?shù)厝罕姴拍茉跐M足生存發(fā)展的情況下，守住綠水，保護生態(tài)。

（三）是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的客觀要求。在寧夏六盤山地區(qū)建立生態(tài)補償機制，一方面，爭取到充足的項目資金將為當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善提供有利條件，防止水土流失嚴重，有利于調(diào)節(jié)氣候，涵養(yǎng)水源。另一方面，群眾得到生態(tài)補償，生存和生活有了基本保障，人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為明顯減少，避免出現(xiàn)“保了生態(tài)，餓了肚子”的尷尬局面，最終實現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)建設的“雙贏”效果。

（四）是探索建立區(qū)域性生態(tài)補償機制的迫切需要。寧夏作為我國少數(shù)民族地區(qū)之一，是黃河的重要發(fā)源地，是涇河、清水河、葫蘆河的主要流經(jīng)地，共有包括賀蘭山、六盤山、羅山等13個自然保護區(qū)、4個國家森林公園、28個濕地保護與恢復示范區(qū)、濕地公園，對構建我國西部生態(tài)屏障舉足輕重。但是，目前寧夏水資源日益短缺，全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國土空間的40.23%，水土流失面積占全區(qū)總面積的70%，生態(tài)保護與社會發(fā)展矛盾不斷凸顯。寧夏應立足自身生態(tài)屏障的優(yōu)勢，積極向國家申請建立生態(tài)補償試驗區(qū)，盡快探索建立生態(tài)補償機制。

二、建立六盤山區(qū)生態(tài)補償機制機遇難得

（一）國家鼓勵支持建立生態(tài)補償機制

黨中央、國務院歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護和建設，把可持續(xù)發(fā)展作為基本國策。黨的十八大明確提出“要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出要“建立生態(tài)補償機制，并重點向貧困地區(qū)傾斜；《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》要求按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制……”；國務院2008年《國務院關于進一步促進寧夏經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》強調(diào)：要“結合全國主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，支持大六盤生態(tài)經(jīng)濟圈建設……支持將寧夏建設構筑西部重要的生態(tài)安全屏障，完善森林生態(tài)補償機制，逐步擴大補償范圍”。

（二）我國近年來生態(tài)補償機制的成功實踐

1.國家支持青海三江源地區(qū)建立生態(tài)補償試驗區(qū)。三江源地區(qū)地處青藏高原腹地，是長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)，素有“中華水塔”之稱。為加強該地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，國務院于2003年批準建立三江源國家級自然保護區(qū)，2008年建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，2011年批準《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，到2012年年底，財政部撥付給三江源生態(tài)保護區(qū)的資金將達60多億元。

2.安徽、浙江5億元建立跨省流域生態(tài)補償機制。2012年3月，為切實保護好千島湖的優(yōu)質淡水資源，浙江、安徽兩省采取一年5億元確保千島湖水質，建立跨流域生態(tài)補償機制。此舉為全國同類地區(qū)跨省治理湖庫污染提供了新的解決方案。

3.陜西、甘肅首開西部貧困地區(qū)建立跨區(qū)域生態(tài)補償先例。為改善渭河流域水環(huán)境質量，經(jīng)甘肅省定西市、天水市政府，陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、西安市、渭南市政府協(xié)商，2011年12月，陜西省決定拿出600萬元補償渭河上游甘肅天水、定西兩市，用于支持渭河上游兩市污染治理、水源地生態(tài)建設和水質監(jiān)測能力提升項目。

三、建立六盤山區(qū)生態(tài)補償機制的建議

（一）加強前期調(diào)研論證。為加快六盤山區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復與治理，寧夏應借鑒外省跨流域生態(tài)補償經(jīng)驗，自治區(qū)專門立項，同意將建立六盤山區(qū)生態(tài)補償機制作為自治區(qū)重大研究課題，安排相關部門盡快啟動調(diào)研工作，就六盤山地區(qū)森林植被及涇河、渭河、清水河等跨流域河流對周圍及下游地區(qū)水源涵養(yǎng)、防沙固沙、調(diào)節(jié)氣候、飲用水保障等作用進行量化監(jiān)測，就六盤山地區(qū)因保護生態(tài)限制發(fā)展的利益損失進行評估，從生態(tài)保護和扶貧攻堅角度充分論證建立六盤山生態(tài)扶貧補償機制的重要性、必要性和可行性，推動此項工作開展。

（二）申請建立以國家財政為主的六盤山生態(tài)補償基金。六盤山地區(qū)既是國家重要的西部生態(tài)屏障區(qū)，又是國家集中連片特困地區(qū)，被定位為國家主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境建設欠賬多、條件差、投資大，需要國家從全局利益平衡補償角度，在中央財政層面建立生態(tài)補償基金。這一基金不僅可用于加強六盤山地區(qū)的水源、土地、森林、濕地、草原等自然生態(tài)資源保護與綜合治理工程，還可用于對貧困群眾的社會保障、民生改善的補貼和投入，為當?shù)厝罕姾腿珖竭M入小康打下基礎。

（三）以涇源縣為試點建立涇河流域水資源跨區(qū)域補償機制。黃河二級支流涇河發(fā)源于六盤山腹地涇源縣境內(nèi)，區(qū)域面積4955km2，年徑流深300-15mm，其中，涇源縣境內(nèi)河源段長29.8公里，流域面積1131km2，占總面積的22.8%，多年平均徑流量1.999億m2， 占涇河區(qū)內(nèi)總徑流量的61.3%，支撐著中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。多年來，涇源縣先后投入大量人力、物力、財力種植水源涵養(yǎng)林，摒棄高污染發(fā)展項目，搬遷水源地附近的村莊住戶，始終使涇河河源水體長期保持Ⅱ類水質。但是，涇源縣生態(tài)建設與縣域發(fā)展的矛盾突出。

因此，應探索建立涇河水資源多層次的補償機制：一是申請由中央?yún)f(xié)調(diào)建立跨省流域生態(tài)補償機制。按照“誰受益、誰付費”原則，建議由國家有關部門牽頭協(xié)調(diào)，將涇源縣列為涇河水資源跨區(qū)域生態(tài)補償機制試點縣，加強涇河流域寧、甘、陜?nèi)卣膮f(xié)商與對話，聯(lián)合開展研究，最終形成具有政策和法律保障的長效補償機制，形成涇河流域上游治理有投入，節(jié)水有動力，下游要水有理由的良性循環(huán)機制。二是設立涇河水資源生態(tài)補償基金。六盤山地區(qū)、原州區(qū)、西吉縣水資源嚴重不足，寧夏近年來實施涇河水北調(diào)工程，對涇源縣北部地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水產(chǎn)生一定影響，寧夏應建立涇河水資源補償基金，由自治區(qū)、固原市和調(diào)入水資源的縣（區(qū)）財政按比例共同承擔，主要用于涇源縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償。此舉可為建立涇河水資源跨省補償機制的建立起到示范推動作用。

（四）加強生態(tài)補償立法。加強生態(tài)保護立法，以法律形式將補償范圍、對象、方式、標準、組織體系、考核辦法等確定下來，是建立和完善生態(tài)保護補償機制的根本保證。應搶抓國家即將出臺《生態(tài)補償條例》的機遇，在明確相關利益主體和補償內(nèi)容的基礎上，盡快啟動制定《六盤山區(qū)生態(tài)補償條例》。這一立法應充分考慮六盤山地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，平衡各方利益，實現(xiàn)權利義務對等，從宏觀上對六盤山地區(qū)生態(tài)補償工作進行綜合指導，促進生態(tài)補償工作走上法制化、規(guī)范化軌道。

（作者單位為寧夏回族自治區(qū)政府研究室）