老區振興應建立生態補償機制

張明海

2012年我國出臺的《陜甘寧革命老區振興規劃》明確提出：“在水資源保護中，要加強黃河、渭河、涇河、清水河、葫蘆河等重點流域水源地和濕地保護，加強生態保護和建設”。寧夏六盤山區作為整個六盤山片區核心區，是涇河、清水河、葫蘆河的發源地，是黃土高原上的“天然水塔”，保護好六盤山區生態環境，是構建祖國西部生態屏障的重中之重。探索建立六盤山生態補償機制，是促進六盤山特困地區和陜甘寧革命老區加快發展的重大舉措，是建設“美麗西部”和“美麗中國”的重要制度保障。

一、六盤山區建立生態補償機制意義重大

（一）是構建西部生態屏障的核心與關鍵。寧夏六盤山區是六盤山片區核心區，是黃土高原上重要的水源涵養地，“十一五”時期，其核心林區及外圍生態保護區總面積約為350萬畝，森林覆蓋率約為14%，有黃土高原動植物種質資源庫、“天然水塔”的美稱，孕育了涇河、清水河、葫蘆河，維系著寧夏、甘肅、陜西三省（區）32個縣市640多萬人口的生產生活用水和生態安全。其水源涵養、水土保持、調節氣候、碳匯制氧、保護生物多樣性等功能對所在地區和周圍及下游的生態環境保護至關重要。

（二）是解決當地群眾脫貧致富的有效舉措。寧夏六盤山地區作為全國集中連片特困地區之一，其人口數量、土地面積占寧夏的半壁江山，經濟發展卻十分落后。固原市2011年GDP僅占全區的6.3%，人均GDP僅為全區平均水平的26%，地方財政收入僅占3.63%，農民人均收入1350元以下的貧困人口為45萬人。由于退耕、禁牧、禁伐等措施的實施，當地群眾生產資料開始減少甚至喪失，使部分農民無法繼續維系原有的生產方式，加之現行的補助政策年限過短，可持續發展面臨挑戰。只有建立生態扶貧補償機制，當地群眾才能在滿足生存發展的情況下，守住綠水，保護生態。

（三）是實現人與自然和諧發展的客觀要求。在寧夏六盤山地區建立生態補償機制，一方面，爭取到充足的項目資金將為當地生態環境的改善提供有利條件，防止水土流失嚴重，有利于調節氣候，涵養水源。另一方面，群眾得到生態補償，生存和生活有了基本保障，人為破壞生態環境的行為明顯減少，避免出現“保了生態，餓了肚子”的尷尬局面，最終實現脫貧致富與生態建設的“雙贏”效果。

（四）是探索建立區域性生態補償機制的迫切需要。寧夏作為我國少數民族地區之一，是黃河的重要發源地，是涇河、清水河、葫蘆河的主要流經地，共有包括賀蘭山、六盤山、羅山等13個自然保護區、4個國家森林公園、28個濕地保護與恢復示范區、濕地公園，對構建我國西部生態屏障舉足輕重。但是，目前寧夏水資源日益短缺，全區中度以上生態脆弱區域占國土空間的40.23%，水土流失面積占全區總面積的70%，生態保護與社會發展矛盾不斷凸顯。寧夏應立足自身生態屏障的優勢，積極向國家申請建立生態補償試驗區，盡快探索建立生態補償機制。

二、建立六盤山區生態補償機制機遇難得

（一）國家鼓勵支持建立生態補償機制

黨中央、國務院歷來高度重視生態環境保護和建設，把可持續發展作為基本國策。黨的十八大明確提出“要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確提出要“建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜；《西部大開發“十二五”規劃》要求按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制……”；國務院2008年《國務院關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》強調：要“結合全國主體功能區規劃的實施，支持大六盤生態經濟圈建設……支持將寧夏建設構筑西部重要的生態安全屏障，完善森林生態補償機制，逐步擴大補償范圍”。

（二）我國近年來生態補償機制的成功實踐

1.國家支持青海三江源地區建立生態補償試驗區。三江源地區地處青藏高原腹地，是長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區，素有“中華水塔”之稱。為加強該地區生態環境保護，國務院于2003年批準建立三江源國家級自然保護區，2008年建立三江源國家生態保護綜合試驗區，2011年批準《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，到2012年年底，財政部撥付給三江源生態保護區的資金將達60多億元。

2.安徽、浙江5億元建立跨省流域生態補償機制。2012年3月，為切實保護好千島湖的優質淡水資源，浙江、安徽兩省采取一年5億元確保千島湖水質，建立跨流域生態補償機制。此舉為全國同類地區跨省治理湖庫污染提供了新的解決方案。

3.陜西、甘肅首開西部貧困地區建立跨區域生態補償先例。為改善渭河流域水環境質量，經甘肅省定西市、天水市政府，陜西省寶雞市、楊凌示范區、咸陽市、西安市、渭南市政府協商，2011年12月，陜西省決定拿出600萬元補償渭河上游甘肅天水、定西兩市，用于支持渭河上游兩市污染治理、水源地生態建設和水質監測能力提升項目。

三、建立六盤山區生態補償機制的建議

（一）加強前期調研論證。為加快六盤山區生態環境的恢復與治理，寧夏應借鑒外省跨流域生態補償經驗，自治區專門立項，同意將建立六盤山區生態補償機制作為自治區重大研究課題，安排相關部門盡快啟動調研工作，就六盤山地區森林植被及涇河、渭河、清水河等跨流域河流對周圍及下游地區水源涵養、防沙固沙、調節氣候、飲用水保障等作用進行量化監測，就六盤山地區因保護生態限制發展的利益損失進行評估，從生態保護和扶貧攻堅角度充分論證建立六盤山生態扶貧補償機制的重要性、必要性和可行性，推動此項工作開展。

（二）申請建立以國家財政為主的六盤山生態補償基金。六盤山地區既是國家重要的西部生態屏障區，又是國家集中連片特困地區，被定位為國家主體功能區中的限制開發區，其生態環境建設欠賬多、條件差、投資大，需要國家從全局利益平衡補償角度，在中央財政層面建立生態補償基金。這一基金不僅可用于加強六盤山地區的水源、土地、森林、濕地、草原等自然生態資源保護與綜合治理工程，還可用于對貧困群眾的社會保障、民生改善的補貼和投入，為當地群眾和全國同步進入小康打下基礎。

（三）以涇源縣為試點建立涇河流域水資源跨區域補償機制。黃河二級支流涇河發源于六盤山腹地涇源縣境內，區域面積4955km2，年徑流深300-15mm，其中，涇源縣境內河源段長29.8公里，流域面積1131km2，占總面積的22.8%，多年平均徑流量1.999億m2， 占涇河區內總徑流量的61.3%，支撐著中下游地區生態環境的良性循環和社會經濟的持續快速發展。多年來，涇源縣先后投入大量人力、物力、財力種植水源涵養林，摒棄高污染發展項目，搬遷水源地附近的村莊住戶，始終使涇河河源水體長期保持Ⅱ類水質。但是，涇源縣生態建設與縣域發展的矛盾突出。

因此，應探索建立涇河水資源多層次的補償機制：一是申請由中央協調建立跨省流域生態補償機制。按照“誰受益、誰付費”原則，建議由國家有關部門牽頭協調，將涇源縣列為涇河水資源跨區域生態補償機制試點縣，加強涇河流域寧、甘、陜三地政府的協商與對話，聯合開展研究，最終形成具有政策和法律保障的長效補償機制，形成涇河流域上游治理有投入，節水有動力，下游要水有理由的良性循環機制。二是設立涇河水資源生態補償基金。六盤山地區、原州區、西吉縣水資源嚴重不足，寧夏近年來實施涇河水北調工程，對涇源縣北部地區工農業生產用水產生一定影響，寧夏應建立涇河水資源補償基金，由自治區、固原市和調入水資源的縣（區）財政按比例共同承擔，主要用于涇源縣北部鄉鎮生態補償。此舉可為建立涇河水資源跨省補償機制的建立起到示范推動作用。

（四）加強生態補償立法。加強生態保護立法，以法律形式將補償范圍、對象、方式、標準、組織體系、考核辦法等確定下來，是建立和完善生態保護補償機制的根本保證。應搶抓國家即將出臺《生態補償條例》的機遇，在明確相關利益主體和補償內容的基礎上，盡快啟動制定《六盤山區生態補償條例》。這一立法應充分考慮六盤山地區經濟發展落后，平衡各方利益，實現權利義務對等，從宏觀上對六盤山地區生態補償工作進行綜合指導，促進生態補償工作走上法制化、規范化軌道。

（作者單位為寧夏回族自治區政府研究室）