推進城鄉基本公共服務均等化的思考

閆春曉　吳永林　費虹　王元元

自黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”以來，公共服務均等化就成為社會研究的熱點、重點問題。黨的十八屆三中全會指出，要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。本文按照馬斯洛需求層次理論，闡述了關于“推進城鄉基本公共服務均等化”的思考。

一、公共服務均等化的梯次結構

美國經濟學家保羅·薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中指出：“公共產品是所有成員共同享用的集體消費品，一個人消費這種產品不會導致其他人對該產品消費的減少”，體現了公共產品的基本特征，即非競爭性和非排他性。而公共服務作為以服務形式存在的一種公共產品，它的非競爭性是指只要提供了公共服務，任何人對該公共服務的使用都不會影響其他人對這一公共服務的使用；它的非排他性是指只要提供了這種公共服務，那么就難以排除其他人對該公共服務的使用，這就是公共服務的基本特征。由于公共服務所具有的非競爭性和非排他性特征以及公共服務的投資成本較高的特征，決定了公共服務只能由政府負責并均等地向社會公眾予以提供。

目前，我國還處于經濟轉軌時期，經濟發展水平不高，國家財力還十分有限，城鄉二元經濟社會結構矛盾突出，因此，實現城鄉公共服務均等化是我國的一項長期任務。公共服務包括教育、醫療、社會保障、科技、文化等多方面內容，在實現過程中應該按照馬斯洛需求層次論，運用梯次結構，確立先后順序，否則在政府財力相對有限的情況下，不按順序實現公共服務均等化必然會造成供需不適應的局面，導致某層公共服務提供不足而另一層公共服務供給過度的狀況，即推進城鄉公共服務均等化需要分層次、分階段，針對不同階段要求提出不同的目標并采取不同的均等化標準。

首先，要明確基本公共服務范疇中“基本”的范圍，確定基本公共服務包括的內容。按照馬斯洛需求層次理論，最底層的生理需求是人類最基本的需求，如防餓、御寒、保證健康安全等，那么，與滿足社會成員低層次消費需求有直接關系的就是基本公共服務。從社會成員的公共需求看，不論是城市居民還是農村居民，對某些物品和服務都有一致的需求，不會因社會地位和經濟水平的差異而導致需求的差異，這類物品和服務就是基本公共服務。如圖所示，是根據馬斯洛需求層次論得出的公共服務均等化需求層次圖：

根據上圖，以基礎教育為例，包括義務教育、高中教育和特殊教育。第一階段是義務教育階段（A1），這是基本公共服務均等化應考慮在內的部分；第二階段是高中教育階段（D1），這一階段是在A1實現的基礎上繼續的高中教育的普及；第三階段（G1）是高等教育階段，主要針對某些接受高等教育的社會成員。以上三個階段展現了基礎教育實現的推進過程，而其他八項內容也是如此。

二、我國城鄉基本公共服務非均等原因分析

（一）城鄉基本公共服務均等化的含義及特征

城鄉基本公共服務均等化是指，農村居民與城市居民在享有基礎教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務不均等的社會環境下，政府以財政投入為主，向城鄉居民一視同仁地提供符合其需求的、不同階段具有不同標準的、最終大體均等的基本公共服務，最終使城鄉居民在享受基本公共服務的數量和質量上相對均等，使公共資源在城鄉間實現合理配置。

現階段，我國城鄉基本公共服務均等化的特征主要有：第一，長期性。由于我國是發展中國家，經濟發展水平還不高，政府的財力相對有限，因此，實現完全意義上的公共服務均等化還不現實。按照公共服務均等化需求層次圖，政府應該首先提供底層第一階段的基本公共服務，以此類推，底層目標實現后再按照梯度結構逐步提高其他層次的公共服務，可見，實現城鄉基本公共服務均等化是一個長期動態的過程。第二，重點性。一是應按照公共服務均等化需求層次圖分層次及階段優先供給基礎教育、公共衛生、社會保障；二是長期以來城市偏向性的供給制度使得農村居民享有的公共服務一直很低，為了避免兩極分化，應把側重點放在農村公共服務的供給上。第三，相對性。城鄉“均等化”不等于“平均化”，否則會導致效率的損失，最終不利于公平的實現。政府應該堅持以人為本，根據不同地區區情及居民對公共服務的需求制定符合該地區實際的公共服務供給方案，實現城鄉居民需求的效用最大化。

（二）城鄉基本公共服務非均等的原因

1.城鄉二元結構的存在是造成城鄉基本公共服務非均等的制度原因

為了支持重工業優先發展戰略，我國1958年確立的戶籍制度將人口劃分為農業戶口和非農業戶口，從制度上把城鄉居民割裂為兩部分，限制了農村人口向城市的自由流動和遷移。在城市，實行以國家財政為主的“政府主導型”公共服務供給制度，城市居民能夠得到更多的優惠補貼和福利待遇；在農村，除了國家提供有限的適當補貼供給基本公共服務外，大都實行由農村居民自行解決或通過集體籌措資金的“農民自保型”公共服務供給制度。這種城鄉分治的做法導致了城鄉結構的失衡，引起基本公共服務非均等供給。近年來，隨著戶籍制度的改革，農民流向城市的限制逐漸減少，但農民在城市依然享受不到均等的基本公共服務，如農民工社會保障、農民工子女基礎教育等基本公共服務的享受仍不均等。

2.財政體制的城市偏向性是造成城鄉基本公共服務非均等的重要原因

建國以后，一方面我國公共財政支出在農村義務教育、社會保障和醫療衛生等方面的投入逐漸增加，但與城市相比投入仍不夠；另一方面，鄉鎮財政是供給農村基本公共服務主要的資金來源，農業稅取消后，基層政府收入明顯減少，使得本不充盈的基本公共服務財政投入進一步減少，城鄉基本公共服務不均等的矛盾更加突出。

3.農民需求表達渠道不暢是造成城鄉基本公共服務非均等的直接原因

受傳統計劃經濟體制的影響，我國農村基本公共服務的供給都是按照計劃建立起來的自上而下的決策機制，供非所求、求非所供便成為突出問題。這種自上而下的供給機制根據政府自身利益及政績做出，往往投資那些見效快、周期短的公共服務，忽視了農民真正的需求偏好。另外，由于農民普遍文化水平不高、獲取信息渠道較少以及法律和權利意識薄弱等原因，使得農民利益需求的表達處于真空地帶，不免產生城鄉基本公共服務非均等現象。

三、現階段推進城鄉基本公共服務均等化的途徑

（一）建立城鄉統一的基本公共服務體制機制

首先，必須加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，盡快建立城鄉統一的基本公共服務體制（如：勞動就業制度、社會保障制度、戶籍管理制度等），取消對農民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農民以公平、公正的國民待遇。其次，引入競爭機制，建立多元化的公共服務供給機制。根據公共產品性質的不同，公共服務分為純公共服務和準公共服務兩類。純公共服務應由政府直接供給，而準公共服務可以引入市場機制，積極將民間資本和國外投資渠道納入供給體系，從而提高供給效率。

（二）建立暢通的農民利益需求表達機制

目前，我國民眾的利益表達渠道主要有政治協商制度、人民代表大會制度、信訪制度以及各種形式的領導接待制度，但農民作為弱勢群體在表達利益需求時，往往求告無門或代價昂貴。因此，應全面考慮農民的利益需求，實現農村基本公共服務供給機制由“自上而下”向“自下而上”轉變。政府只有真正了解了農民的現實需求，才能有針對性地供給符合農民利益需求的基本公共服務，進一步推進城鄉基本公共服務均等化的實現。

（三）實行城市對農村的“反哺—支持”機制

在現有的經濟發展水平下，要實現城鄉基本公共服務的均等化，就必須走城市“反哺—支持”農村的道路。通過政府的政策與調控，將原來偏向城市的一部分財力轉移到對農村公共服務的供給上。具體來說，政府在公共財政上應注重對農村地區的傾斜，通過加強農村基礎設施建設、在農村地區積極推廣農業科學知識和先進技術、鼓勵人才下鄉等方式來實現城市對農村的支持與反哺，實現公共資源和生產要素在城鄉間的合理配置，從而促進城鄉基本公共服務均等化的實現。

（作者單位：1.3.4內蒙古師范大學經濟學院；2.庫都爾林業局愛林森林管護所）

責任編輯：代建明endprint