激勵自主創(chuàng)新的財稅政策思考

張淑欣

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的時代背景下，自主創(chuàng)新能力的提高是我國經(jīng)濟發(fā)展和國家競爭力提升的核心與關(guān)鍵。自主創(chuàng)新的特點決定了財稅政策介入的必要。近年來，一系列支持自主創(chuàng)新的財稅政策的實施，對我國自主創(chuàng)新能力的提高發(fā)揮了重要作用，但仍存在著很多不足，需要不斷的積極探索與完善。

一、財稅政策激勵自主創(chuàng)新的作用機理

作為政府干預和引導企業(yè)創(chuàng)新行為的重要手段，財稅政策對自主創(chuàng)新的激勵作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）通過直接財政投入增強企業(yè)自主創(chuàng)新動力

自主創(chuàng)新是一項以市場為基礎(chǔ)配置資源的活動，但創(chuàng)新成果的非競爭性和非排他性，使得企業(yè)自主創(chuàng)新的動力不足。財稅政策作為政府干預創(chuàng)新的有效手段，可以通過對自主創(chuàng)新項目的直接投入或?qū)?chuàng)新給予不同形式的稅收優(yōu)惠，提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的預期收入，從而增強其創(chuàng)新動力。

（二）運用財政補貼政策等降低企業(yè)自主創(chuàng)新風險

科學研究投資規(guī)模大、投資周期長、投資風險高的特征，決定了任何自主創(chuàng)新活動均存在著很大的不確定性。政府可以通過財政科技支出或?qū)?chuàng)新企業(yè)實行財政補貼，以及加速折舊、稅收減免等稅收優(yōu)惠政策，來幫助企業(yè)規(guī)避創(chuàng)新的風險，進而調(diào)動企業(yè)研發(fā)、創(chuàng)新的積極性。

（三）依靠政府采購制度等催化企業(yè)自主創(chuàng)新行為

對于企業(yè)來說，只有創(chuàng)新成果被認可，才有獲利的可能。政府通過政府采購制度，增加創(chuàng)新產(chǎn)品的社會需求，降低了創(chuàng)新企業(yè)的市場經(jīng)營風險。同時，政府的公共技術(shù)采購對社會具有導向和示范效應，可以激勵企業(yè)的自主創(chuàng)新活動，并提高自主創(chuàng)新績效。

二、激勵自主創(chuàng)新財稅政策的現(xiàn)實不足

近年來，我國科技經(jīng)費投入增長穩(wěn)定，R&D 經(jīng)費投入及R&D 經(jīng)費投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）均呈上升趨勢，其中，財政科技支出總額持續(xù)增加，占國家財政總支出比重總體也呈現(xiàn)上升態(tài)勢（見下表）。但還存在以下不足：

（一）財政科技投入總量偏低，支出結(jié)構(gòu)不合理

雖然我國近年來科技經(jīng)費投入不斷增長，但與發(fā)達國家相比，無論R&D 經(jīng)費投入還是財政科技投入仍然處于較低的水平。從支出結(jié)構(gòu)來看，有限的財政科技經(jīng)費更多地投向了科研機構(gòu)和高等院校，受資助的企業(yè)僅涉及國家重點支持項目的少數(shù)單位，這就阻礙了企業(yè)作為自主創(chuàng)新主體其創(chuàng)新潛力的充分發(fā)揮。此外，財政科技專項資金的政出多門、管理缺乏“頂層設計”和相關(guān)部門的溝通不暢，降低了創(chuàng)新專項資金的使用效益。

（二）政府采購制度對自主創(chuàng)新的拉動作用不明顯

雖然我國已實施一系列政府采購政策措施來拉動自主創(chuàng)新，但目前我國政府采購的規(guī)模仍然較小，2012年我國政府采購規(guī)模為13978億元，占當年 GDP的比重為2.7%，遠低于國際慣例10%的標準，這限制了政府采購對自主創(chuàng)新潛在的拉動作用。另外，從采購的產(chǎn)品類別看，多集中于辦公用品，對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注不夠。采購的功能也主要定位在提高資金使用效率和反腐方面，鼓勵自主創(chuàng)新尚未成為主要政策目標。

（三）稅收優(yōu)惠政策的激勵作用未得到有效發(fā)揮

首先，稅收優(yōu)惠政策設計有缺陷，引導作用不明顯。我國目前的優(yōu)惠政策屬于“事后鼓勵”，過于強調(diào)創(chuàng)新結(jié)果，這對于初創(chuàng)期的高新技術(shù)企業(yè)而言形同虛設。其次，稅收優(yōu)惠政策形式單一，重點片面。現(xiàn)有稅收政策主要采取稅率降低、稅額減免的形式，這種事后鼓勵的優(yōu)惠方式易導致創(chuàng)新激勵效果短期化。最后，稅收優(yōu)惠政策立法層次低，協(xié)調(diào)性差，影響了其效用的發(fā)揮。針對自主創(chuàng)新的稅收法規(guī)大多以暫行條例、通知等形式下發(fā)，權(quán)威性和指導性差。并且，因為數(shù)量多，加之多頭管理，部門間缺乏有效溝通，削弱了政策的激勵作用。

三、完善激勵自主創(chuàng)新的財稅政策建議

（一）加大投入力度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高使用績效

1.加大投入力度。我國當前的科技投入與創(chuàng)新型國家還有很大差距，因此，應借鑒國際經(jīng)驗從法律層次和操作程序入手，健全科技投入適度超前、穩(wěn)定增長的機制，重點需要完善超收收入用于研發(fā)支出的實施辦法，盡可能增加財政對科技投入的資金支持。

2.優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。改革現(xiàn)有以公益性單位為主體的投入格局，將資金與項目向企業(yè)傾斜，引導、激勵其創(chuàng)新行為；就活動類型而言，提高基礎(chǔ)研究、試驗發(fā)展和前沿技術(shù)的資助力度；重點支持共性研發(fā)平臺建設，建立健全科學的補貼機制，降低社會創(chuàng)新成本，加速創(chuàng)新過程。

3.完善管理體制，提高資金使用效益。完善科技資金管理的“頂層設計”，改分散使用為集中使用，加強資金相關(guān)部門的信息溝通，防止多頭申報、重復申領(lǐng)；建立健全科學的項目評審、甄別標準，提高資助項目的立項質(zhì)量；改革項目資助方式，據(jù)創(chuàng)新成果驗收后撥付資金；強化監(jiān)督，完善稽查，防止資金擠占與挪用。

（二）拓展創(chuàng)新導向的政府采購政策，強化其對創(chuàng)新的激勵作用

1.擴大政府采購規(guī)模，確立鼓勵自主創(chuàng)新的政策目標。要借鑒國際做法，將公共部門職能范疇內(nèi)的采購均納入采購范圍，提高統(tǒng)一采購比重，特別是應提高對高新技術(shù)產(chǎn)品的采購比例，以增加技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場需求。及時修訂《政府采購法》，以明確扶持自主創(chuàng)新的政策目標。

2.完善采購方法與手段，增強政府采購政策的實施效果。盡早頒布《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品申報說明》，以增強采購的實際操作性。已實施的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購、訂購政策，降低了創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)新結(jié)果的風險，也對社會購買國內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)品起到了示范帶頭作用，但還需要不斷完善實施細則，并進一步提高首（訂）購比重，推動本國企業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。

3.充分發(fā)揮政府采購對中小企業(yè)創(chuàng)新的扶持作用。政府采購政策有必要對創(chuàng)新活力最強、實力卻較弱的中小企業(yè)實行傾斜，如制定中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，降低中小企業(yè)的進入門檻；在合同中給予符合條件的中小企業(yè)特別的價格優(yōu)惠；規(guī)定中小企業(yè)享有轉(zhuǎn)包大型企業(yè)一定比例的大額采購合同的權(quán)利等。

（三）完善稅收優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)加大自主創(chuàng)新投入

1.提升稅收優(yōu)惠政策立法層次，優(yōu)化稅收政策作用方式。由于當前稅收優(yōu)惠立法層次低所導致的創(chuàng)新激勵的阻滯，建議由高級次的立法機構(gòu)制定針對自主創(chuàng)新的專項稅收優(yōu)惠法，以增強稅收激勵政策的系統(tǒng)性、透明性。在優(yōu)惠方式上，實行直接向間接優(yōu)惠形式的轉(zhuǎn)變，注重稅基減免，并強調(diào)事前與事后優(yōu)惠的結(jié)合，發(fā)揮合力，調(diào)動企業(yè)研發(fā)的積極性。

2.完善所得稅優(yōu)惠政策，加大流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠力度。首先，打破區(qū)域界限，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，凡是符合創(chuàng)新要求的企業(yè)均可享受“普惠制”優(yōu)惠待遇；其次，擴大優(yōu)惠的地區(qū)范圍，對國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)實行的試點政策盡快在全國推廣；最后，在“營改增”改革進程中，考慮優(yōu)先將無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓納入增值稅征稅范圍，給處于初創(chuàng)期的高新技術(shù)企業(yè)更大的扶持。

3.建立健全促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的稅收政策。產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是科技創(chuàng)新、擴散、應用的有效路徑，目前我國對于企業(yè)、高校以及科研院所的優(yōu)惠政策基本屬于條塊分割，未能形成政策合力，降低了優(yōu)惠政策的實施效果。因此，需要制定專門的稅收優(yōu)惠政策，激勵創(chuàng)新主體突破壁壘，促進創(chuàng)新資源和要素的有效匯聚。

基金項目：2013年安徽省教育廳人文社科項目“基于組織與資源整合的產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新政策研究”（項目號：SK2013B114）階段性研究成果。

（作者單位：安徽建筑大學管理學院）

責任編輯：楊再梅endprint