我國船舶燃油污染責任保險制度需深度完善

白佳玉　楊占波

船舶燃油污染是指船舶泄漏或排放其本身運行所攜帶的用來操縱或推進船舶的烴類礦物油包括潤滑油及其殘渣，由此污染海洋環境所造成的損失和損害。隨著船舶的大型化，一艘大型散裝貨船或集裝箱船可載燃油數千噸，這將有可能導致重大船舶燃油污染事故的發生。

我國沿海海域船舶燃油污染損害賠償狀況堪憂

我國沿海海域船舶數量迅速增加，船舶燃油泄漏污染事故也逐年增多。由于賠償機制不健全，事后賠償不足的問題給我國沿海海洋環境造成嚴重損害。

近年我國沿海海域船舶燃油污染事故頻發，給海洋環境安全維護造成巨大壓力。據統計，自1973年至2007年，我國沿海共發生溢油量50噸以上的船舶溢油事故87起，其中貨船事故34起，貨船事故占事故總數的39.08%，溢油量占總溢油量的20%。以山東海事局統計為例，2000年至2005年，山東海域共發生較大船舶溢油事故7起，其中溢油10噸以上事故5起，中國籍船舶事故4起。另外， 2004年7月，中國籍船舶“金贛6號”在旅順水域與韓國籍船舶碰撞，中國籍船舶沉沒，船上有60噸重油、20噸機油以及4噸潤滑油溢出。2004年12月，巴拿馬籍集裝箱船“現代促進”輪與德國“伊倫娜”輪在珠江口海域碰撞，導致1200多噸船舶燃料油外泄，成為近年我國沿海最嚴重的一次船舶溢油事故。

自1973年至2000年的29起重大船舶溢油事故中，平均每起事故賠償828萬元人民幣，最高達1775萬元人民幣，中國籍船舶事故22起，僅9起獲得賠償，并且賠償額度僅占總損失額度的30%。1996年5月，“浙普漁油31”船在老鐵山水道與不明國籍貨輪相撞，致其溢出476噸潤滑油，遼寧海事局清污費用為276萬元人民幣。船東為私營企業，發生事故后的賠償能力極為有限。目前我國沿海航行船舶大多是單船公司和私營企業船東，經濟能力弱，運力以1000總噸以下的小型船舶為主，較少投保船舶燃油責任保險。

船舶燃油污染責任保險制度的法律背景

與船舶貨油污染損害賠償相比，國際條約和國內法專門針對船舶燃油污染防治的規定較少，對此問題重視不足。為協調解決國際航行船舶燃油污染損害賠償問題，國際海事組織（IMO）制定了《國際燃油污染損害民事責任公約》（簡稱《燃油公約》），該公約自2009年3月9日對我國生效。

與《國際油污損害民事責任公約》（簡稱《油污公約》）僅適用于油輪的情況不同，《燃油公約》將適用船舶的范圍擴大到所有類型的漁船和海上艇筏，其中涉及的責任人包括船舶登記所有人、光船租船人、船舶經營人和船舶管理人。同時，公約要求締約國實行船舶燃油污染強制責任保險制度，其第7條規定締約國已登記的船舶所有人必須對其擁有的1000總噸以上船舶進行保險或者取得其他經濟擔保，以避免事故發生后賠償無法落實的情況。然而，對1000總噸以下船舶燃油保險問題并未涉及，在船舶燃油污染損害賠償責任限制方面，公約未規定單獨的限制數額，僅指示締約國船舶可在任何可適用的國內法或國際規則中享受責任限制。

而在我國，《海商法》與《海洋環境保護法》（簡稱《海環法》）都著重體現了對船舶貨物油污染損害賠償問題的規制，并未對船舶燃油污染進行規范，且多屬原則性規定，缺乏可操作性。另外，為有效防治船舶污染海洋環境，國務院頒布了《防治船舶污染海洋環境管理條例》（簡稱《防污條例》），該條例明確將船舶燃油污染納入防治范圍，但也未將1000總噸以下普通貨船納入強制保險范圍。交通部頒布并于2010年10月1日起施行的《油污損害民事責任保險辦法》（簡稱《保險辦法》）將船舶污染強制責任保險制度進行了細化，其第4條規定將我國所有運輸油類物質的船舶以及1000總噸以上非油輪均納入強制保險的范圍，但對1000總噸以下普通貨船仍未實行強制燃油責任保險。

其次，在船舶燃油污染損害賠償責任限制方面，我國《海商法》未針對該問題的特殊性設置單獨適用的責任限額，僅在第11章規定了一般性財產損害賠償責任限額。我國法律規定的責任限額遠低于國際公約水平，如《1976年海事賠償責任限制公約》的1996年議定書所規定的限制數額 。而且，根據《交通部關于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》，從事我國沿海運輸作業船舶的海事損害賠償責任限額須按照《海商法》規定限額的50%來計算，進一步降低了我國沿海船舶燃油污染損害賠償所適用的責任限額。

我國沿海船舶燃油污染責任保險機制存在不足

目前，我國僅對1000總噸以上船舶做出強制燃油保險規定，此外再無其他賠償保障機制，同時污染損害賠償所適用的責任限額偏低，不能滿足沿海海運發展形勢的需要。

《燃油公約》規定1000總噸以上貨船需投保燃油險或取得經濟擔保，我國已在國內法中對此予以確認，對于1000總噸以下貨船燃油保險問題，公約未規定，國內立法也存在空白。據統計，我國油輪保有量為2500多艘，其中1000總噸以下船舶約為2000艘，占總數的80%；貨船情況大抵相同，即目前國內1000總噸以下小噸位船舶仍占較大比例。與國際航行船舶相比，我國沿海運輸船舶航行水平較低，老舊船及小型船居多，導致我國沿海船舶事故發生率高居不下，而絕大多數的小型船舶未投保燃油險，亦無財務擔保。

我國已對所有油輪及1000總噸以上貨船實行強制燃油險，對1000總噸以下船舶無此要求。同時，我國目前沿海航行船舶以小型船舶為主，且事故頻發，大多數船東未投保燃油險。一旦因船舶燃油污染事故造成損害，因保險缺失，船東往往因巨額賠償而破產或賠償不足。

根據《海商法》及交通部規定，我國沿海船舶燃油污染損害賠償適用的責任限額明顯偏低。《海商法》規定的海事賠償責任限額是參照《1976年海事損害賠償責任限制公約》確定的，從《海商法》生效至今尚未對其進行任何修改，而《1976年海事損害賠償責任限制公約》的1996年議定書已經對責任限額進行了大幅度提高。endprint

根據交通部《2013年3季度國內沿海貨運船舶運力情況分析報告》，截止2013年9月，我國從事沿海運輸的萬噸以上散裝貨船數量為1660艘，總計5219萬載重噸，集裝箱船為160艘，新建船舶主要集中在四萬總噸以上的大型船舶。大型船舶航行將攜帶大量燃油，船舶碰撞或觸碰所造成燃油泄漏的后果不可想象。根據《防污條例》確定的事故等級標準，一艘萬噸級貨船即可能造成特大污染事故，這不僅會產生巨額清污費用，也包括數額驚人的漁業資源、旅游資源損害賠償費。另外，我國沿海萬噸級以上散裝貨船平均船齡為8.3年，船齡18年以上的老舊船舶共計316艘，約占國內萬噸級以上散裝貨船運力總量的25.3%，沿海萬噸級以上集裝箱船平均船齡為11.3年，船齡在20年以上的有37艘，占總噸位的比例為15.5%。我國沿海大型貨船中老舊船舶已占據一定比例，在一定程度上增加了事故發生概率，尤其是萬噸級以上貨船發生燃油污染事故將會給海洋環境和沿海經濟造成巨大損害或損失，甚至可能造成不可逆的生態損害。

我國沿海船舶燃油污染責任保險制度的完善

對于上述問題，可通過擴大強制船舶燃油污染責任保險的范圍，將小噸位船舶納入其中，同時還應該提高船舶燃油污損害賠償所適用的責任限制數額標準。

《保險辦法》將1000總噸以下貨船排除在燃油污染強制責任保險范圍之外，而該部分小噸位船舶往往容易發生燃油污染事故，同時在事故發生后又得不到保險的賠償。應考慮將1000總噸以下小噸位貨船納入燃油污染強制責任保險范疇，充分發揮海事保險制度分攤風險的作用，以解決小型船舶燃油事故賠償不足問題。

將小噸位船舶納入強制保險制度，還需對船舶噸位做出一定保留，由于強制保險的特殊性，不能將所有船舶都納入強制責任保險的范疇，至于應將燃油污染強制責任保險的船舶起始噸位限定在何種標準，根據交通部《關于不滿300總噸船舶及沿海運輸沿海作業船舶海事賠償責任限額的規定》，將我國沿海適用海事損害賠償責任限制的船舶以20總噸為起算點，此可作為參考。較適合的做法是通過修改《保險辦法》，規定我國沿海20總噸以上貨船須投保燃油險或取得相應財務擔保，待該規定實施一定期間后，再根據實際效果調整強制燃油險適用的船舶總噸范圍。

一旦大型船舶發生燃油泄漏造成污染損害，將對我國沿海海洋環境造成嚴重損害，《海商法》生效已二十余年，個別規定已不能滿足維護海洋環境安全的需要，尤其表現在我國沿海船舶適用的海事損害賠償責任限制方面。因此，為維護我國沿海海洋環境安全，有效應對船舶燃油污染問題，有必要提高我國沿海船舶燃油污染損害賠償所適用的責任限額。考慮到船舶燃油污染損害區別于其他財產損害的特殊性，可在《海商法》中對船舶燃油污染損害賠償單獨確定較高的責任限制標準，具體數額可參照相關國際公約的規定，以解決目前船舶燃油污染損害責任限額偏低、賠償不足的問題。同時亦可在部門規章中援引適用相關國際公約的內容對船舶燃油污染損害賠償責任限額進行單獨規定。如是，在發生船舶燃油泄漏事故時，可促使相關責任人及其保險人及時采取有效措施以防止污染損害的擴大；也可在事后最大限度補償受害人的經濟損失，以充足的資金保障清污工作的順利進行，有效維護我國沿海海洋環境安全。endprint