內蒙古大興安嶺林區生態文明建設的啟示與思考

董曉斌　韓艷萍

生態文明建設，關乎人民福祉，關乎民族未來。林業作為生態文明建設的主體，承擔著生態建設和生態產品供應的重要任務。內蒙古大興安嶺林區是我國國有四大林區之首，維系著呼倫貝爾草原和松嫩平原的生態安全，是我國北方重要的生態屏障，對國家生態建設貢獻巨大。

一、大興安嶺林區基本情況及生態建設取得的成績

大興安嶺林區地跨呼倫貝爾市、興安盟9個旗市，區域內涉林人口100萬人。作為歐亞大陸北方森林帶的重要組成部分，維護了呼倫貝爾草原和東北糧食生產區的生態安全。森林年生長量1200萬立方米，潛力達1700萬立方米，對我國政府履行到2020年森林蓄積增長13億立方米、溫室氣體減少排放40%—45%的國際應對氣候變化的承諾具有重要作用。區域內984條河流和多處濕地是黑龍江、嫩江的發源地，其森林生態系統在涵養水源、保育土壤、凈化環境、匯碳釋養、保護生物多樣性等方面發揮著不可替代的作用，在自治區建成北方重要生態屏障中居于基礎地位。

在經濟效益方面，大興安嶺林區累計為國家提供商品木材1.82億立方米和大量林副產品，共上繳各項稅費170多億元，是國家同期投入的3.8倍。在生態效益方面，大興安嶺林區長期堅持采育結合的方針，累計造林1843萬畝?！疤毂９こ獭睂嵤?2年，大興安嶺林區森林面積凈增76.94萬公頃，達到827萬公頃；森林覆蓋率提高8.3個百分點，達到77.99%；活立木總蓄積增加1.83億立方米，達到9.49億立方米，占全國的十分之一。新增林地面積和增加的森林蓄積折算直接經濟價值達700多億元，相當于“天保工程”同期投入的10倍。

二、大興安嶺林區生態文明建設存在的困難與問題分析

大興安嶺林區開發建設60多年，一直按照“先開發、后建設，先生產、后生活”的方針進行區域建設，雖然取得了林區生態建設的顯著成績，但林區職工做出了巨大犧牲。由于缺少系統的政策和體制存在問題，使林區生態建設和轉型發展面臨很多困難和問題。

（一）非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運的現象屢禁不止

作為重點國有林區，長期以來，大興安嶺林區一直堅持開展多種形式的生態保護工作，但在巨大的利益誘惑下，非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運的現象屢有發生。雖然采取巡查、設置堵卡站、聯合公安進行打擊等多種措施加以防范，但由于執法力度弱、企業不具有執法權力等問題，致使打擊力度遠遠不夠，震懾作用不大。

（二）經濟發展與生態保護的矛盾突出，生態建設資金嚴重缺乏

林業管理局一方面開展生態保護與建設，維護祖國北方生態安全，另一方面又維持林區經濟社會發展與產業轉型。目前，傳統的木材生產仍是大興安嶺地區林區生態保護、經濟轉型發展以及民生事業建設最主要的資金來源，林業管理局處于生態保護和木材產業生產的矛盾之中，經濟轉型形勢日趨嚴峻。

1.林區木材限額采伐，急需國家政策同步

“天保工程”實施后，大興安嶺林區木材產量由工程實施前的年產425萬立方米（1997年），分兩步調減到目前的年產110萬立方米，木材生產收入大幅減少。近年來木材價格及林產品價格持續走低，木材銷售收入大幅減少，僅2013年林區木材銷售收入就減少一億元。從政策走向上看，四大重點國有林區全面停止商業采伐已是大勢所趨，如果國家相應配套政策跟不上，大興安嶺林區生態建設及經濟社會發展將出現嚴重問題。

2.林區生態類和社會公益類項目配套資金是難以破解的難題

大興安嶺林區進入轉型期后，立足實際，制定了“3598”發展戰略，積極發展生態和轉型接續產業。但由于沒有國家相關政策的跟進，加上資金短缺，產業投入不足，還沒有發展成為對大興安嶺林區經濟有支撐作用的產業。按照國家現行政策，林區生態類和公益類項目的投入主體是中央和地方兩級財政，但具體實施過程中仍需要由企業承擔不同比例的資金配套。目前，大興安嶺林區生態類和社會公益類項目配套資金除部分是從木材經營利潤中支出外，大部分通過貸款解決。其中棚戶區改造配套資金已形成貸款資金5.4億元，年支出財務成本2983萬元，如完成全部棚改計劃，企業還需貸款9.6億元，財務負擔十分嚴重。

（三）企業負擔重、就業難，職工社會保障及生活改善壓力大

由于企業規模大、效益低、員工人數多，擔負的生態建設和林區經濟發展任務重，致使職工工資普遍偏低，員工改善生活的要求十分強烈。目前，森工集團所屬企事業單位職工在社會保障、綜合治理、公安消防等方面雖與屬地實施區劃管理，但仍承擔著區域內大部分供熱、供水、環衛和公共設施的建設任務，履行著遠遠超出一般企業的社會責任。此外，隨著木材生產的大幅減少，林區產生大量富余人員，這部分人員年齡普遍偏大，技能單一，再就業能力偏低。由于林區就業容量基本飽和，而接續替代產業尚未形成規模，暫時無法形成新的就業渠道，人員分流困難，富有人員生活面臨困境。

三、建議與思考

（一）創新國家財政、稅收和金融政策，加大生態文明建設支持力度

1.調整財政政策

各級政府要加大對生態文明建設的財政資金投入，確保用于節能環保、循環經濟、生態保護與修復建設等方面的財政投入。對功能區生態產業與公益類項目取消企業配套資金，由國家全額投資。建立對生態功能區居民的直接補貼政策，完善財政對重點生態功能區的一般性轉移支付制度，增強基層政府實施公共管理、提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力。

2.改革稅收政策

一是改變資源稅征收辦法，提高煤炭、原油、天然氣等高能耗、高污染產品的資源稅稅負，并將森林、水、草場等稀缺資源、易受破壞資源納入征收范圍。二是建立環境保護稅，對環境污染和生態環境破壞主體征收環境保護稅。三是對生態產品及設備的增值稅和所得稅實行一定的減免優惠政策。

3.創新金融政策

改革當前信貸政策，鼓勵金融機構對生態功能企業的信貸支持，推行知識產權質押融資等新模式，鼓勵政策性信貸資金向生態環保建設領域傾斜。采取差別化的利率政策。鼓勵多渠道建立生態產業發展基金，拓寬直接融資渠道，引導各類社會資本助推生態產業發展。

（二）建立生態補償政策

一是完善財政轉移支付，按照“誰保護，誰受益”的原則，加大生態環保財政轉移支付力度，積極探索建立地區間橫向轉移支付機制，生態環境受益地區應采取資金補助等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護而造成的支出成本進行補償。二是實施國家生態專項補助政策。建立重點生態功能保護區和自然保護區財政專項補助政策，鼓勵社會各方參與生態建設與保護的積極性。

（三）建立環境保護考核評價制度和責任追究、損害賠償制度

創新領導干部考核機制，把資源消耗、環境損害和生態效益納入領導干部考核評價體系，加大考核權重，使其成為領導干部政績考核的重要指標。同時，通過制定責任追究、損害賠償等制度，有效遏制生態破壞的決策行為。

（四）建立生態文明技術創新機制

隨著生態建設領域的不斷拓寬和深入，對生態文明提出了諸多新的技術要求。建立生態文明技術創新機制，加快生態文明技術研究開發，加快生態科研成果的技術轉化及推廣，建立生態技術咨詢服務體系，是當前推動我國生態建設最有利的因素。

（五）建立公眾參與機制

生態文明建設是一項龐大的系統工程，需要全社會的共同參與。一是加強生態文明宣傳教育，強化公眾生態保護意識。二是建立生態環境信息公開制度，強化公眾生態環境知情權。三是建立公眾參與生態建設項目決策的機制，提高公眾參與意識。此外，積極倡導綠色消費，提倡節約、反對浪費，鼓勵公眾從小事做起、從我做起，為生態文明建設做貢獻。

（作者單位：中共內蒙古大興安嶺林業管理局委員會黨校）

責任編輯：代建明endprint