我國統一市場建設及規制改革的模式設計

張淑芹 王玉鳳

摘要：建設統一的市場體系是我國經濟體制改革轉型升級階段的重要目標。澳大利亞統一市場建設取得了很大成功，其統一市場規制改革對促進該國的經濟一體化發展效果顯著。文章深入研究了澳大利亞統一市場規制改革的具體實踐，對涉及規制改革的立法、執行、審查以及財務安排等進行了全面考察。基于澳大利亞的成功經驗，文章探討了我國統一市場建設和規制改革的操作模式，并嘗試構建了當前適合我國統一市場規制改革的實施領域，以對我國的經濟一體化建設提供一些新的改革理念和策略。

關鍵詞：統一市場；規制；改革

一、 引言

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的部署，新一輪改革的核心是“建設統一開放、競爭有序的市場體系”，其中，統一性是現代市場體系的核心與靈魂，建設統一市場是我國經濟體制改革轉型升級階段的重要目標。

統一市場建設的關鍵是市場競爭規則的一體化。新制度經濟學理論認為：“對于一個有著長期集權且市場不發達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用”，這正符合目前我國政府主導型市場經濟發展的現狀。因此，只有政府進行市場經濟體制的制度創新，構建統一市場規制，才能打破地方保護，消除市場分割，從而推動統一大市場的建立。

在建設統一市場規制方面，澳大利亞政府近年來推進的“無縫隙全國統一市場建設”對我國統一市場的構建具有重要的借鑒意義，值得深入研究。在過去二十年，澳大利亞一直是經合組織成員國中經濟表現最好的經濟體之一，這得益于澳大利亞政府長期不懈的推進市場規制改革的努力。不斷創新的政府規制改革不僅使澳大利亞抵御了2008年全球金融危機的沖擊，也使澳大利亞成為少數幾個未陷入經濟衰退的國家之一。尤其是2008年以來，澳政府為進一步釋放生產力，相繼制定了一系列旨在“建設無縫隙的全國經濟”為目標的規制改革戰略。本文系統考察了澳大利亞“無縫經濟”構建過程中的創新性規制理念和政策，以期借鑒其成功經驗，為我國的統一市場建設提供一些新的思路和框架。

二、 澳大利亞統一市場建設的重要實踐

2008年3月，澳大利亞政府委員會（Council of Australian Governments，簡稱COAG）批準了一項影響深遠的改革議程，目標是建立全國性的無縫經濟，協調各州和地方間的規制政策，降低規制成本，增加各州和地區間經濟資源的流動性。

1. 主要規制機構。澳大利亞已建立了比較成熟的規制機構體系。COAG是澳大利亞改革議程的領導機構，澳總理擔任主席，包括各州和地方的最高行政長官。改革議程由商業規制與競爭工作組（Business Regulation and Competition Working Group，簡稱BRCWG）負責管理，由財務與放松監管部長和助理放松監管部長共同主持，并包括各州高級代表。BRCWG建立在聯邦和州一級的政府之上，其重要地位對識別需要深化改革的領域以及持續關注規制改革的效果意義重大。COAG改革委員會（COAG Reform Council，簡稱CRC）是獨立的改革監管機構，負責評估各行政區的改革效果并確保績效報告的透明度。

2. 相關法律與協議。2008年11月，為建立全國統一市場，COAG推動構建了聯邦與各州間的新型合作關系，并于2009年2月批準通過了《建設無縫隙全國經濟的各州協議》。《協議》中明確了各方共同的目標（即合作建設無縫隙全國經濟）、實施結果以及違約責任。該《協議》是改革議程中的重要指導性文件，也是本文重點研究的對象之一。

另外，澳大利亞競爭法在建立穩健的競爭性市場方面一直非常有效。在過去十幾年中，競爭法經歷了幾次修訂，實施效果顯著，但在某些特別具有挑戰性的領域——能源、交通、水利和基礎設施等方面有必要加強其長期保障力度。

3. 實施計劃。澳大利亞改革議程的主要實施計劃可概括為三方面內容：（1）2008年3月，COAG批準通過了27個優先放松管制的事項；（2）2008年7月，COAG批準通過了8個優先進行競爭改革的領域，包括：①五個新添加的優先改革領域：審查澳大利亞的反傾銷和反補貼系統；審查書籍的平行進口；合理化職業許可證制度；推進國家運輸政策改革；進一步改革基礎設施準入；②三個經由COAG先前授權并由BRCWG批準的改革領域：能源、交通運輸和基礎設施。（3）繼續加強對規制制定和審查流程的改革，以提高監管的效率。為保障計劃的順利實施，以及COAG的任何新舉措能體現在該計劃當中，各締約方每年對計劃執行情況進行審查。主要的審查措施有：①聯邦負責推行實施計劃，并且隨著對流程的審查，經由各州和地方同意，聯邦同時負責更新實施計劃；②制定完成實施計劃中核心事項的時間表；③除每年審核實施計劃，COAG或任何締約方可在任何時間提出修訂實施計劃，以適應新出現的問題，但這些修訂需由其他締約方同意。

4. 聯邦和各州的職責。聯邦作為一個全國性的監管體系負責推進規制改革，并在主要改革領域負有責任。同時各州和地方有責任攜手合作，并就許多具體的改革領域與聯邦共同合作，以實現全國統一的規制政策。

5. 績效評估。獨立評估機構CRC每年就聯邦、各州和地方完成的關鍵改革事項進行評估，在此之前各行政區須向CRC提供一份詳細報告。同時，澳大利亞不斷強化規制影響評估（Regulatory Impact Assessment，簡稱RIA）在評價新規制實施效益方面的應用。這使得澳大利亞成為經合組織國家中應用RIA最嚴格和最專業的國家之一。其中最佳規制實踐辦公室（Office of Best Practice Regulation）負責把關，并對運用成本—收益分析技術提供培訓和直接援助。財務與放松監管部（Department of Finance and Deregulation）在積極倡導各州實施更加協調的規制政策的同時，不斷補充完善最佳規制實踐辦公室的相關規制政策。財務與放寬監管部長也與其他各部部長進行廣泛合作，以識別規制改革的范圍，消除不必要的企業服從成本，從而確保主要規制改革政策的順利實施。

澳大利亞不斷創新使用標桿管理方法以比較各州和聯邦的規制改革實踐，同時也會持續審查由聯邦監管的特定行業所承受的規制負擔。澳大利亞也實施了一系列電子政務措施以精簡企業業務報告的審查流程，包括使用標準的業務報告模板，提供預先填好的政府報表等，以期為企業和公眾提供一站式服務。

6. 財務安排。按照2008年《協議》，每個財政年度，聯邦為各州和領地的放松規制改革提供資金支持。資金總額分為便利支付和獎勵支付兩部分：2008年～2009年聯邦提供1億澳元的便利支付；其余部分作為各州實現27個優先放松管制事項的獎勵，其中2011年～2012年提供2億澳元，2012年～2013年提供2.5億澳元。這些資金按人均數量在各州和地方之間進行分配。

另外，《協議》對于各州和地方獲得資金的資格與權利進行了嚴格界定。一方面，基于CRC對于每個行政區完成的優先放松規制事項的評估意見，州和地區有資格在規定時間內獲得全額或部分獎勵支付；同時，任何行政區如果在某一年份表現不佳，聯邦將停止撥付任何獎勵資金，款項將由聯邦予以保留，并在下一年度按照其表現繼續發放或提供給其他行政區。另一方面，通過與各州和地區進行磋商，聯邦須確保對于實施計劃的所有修訂在任何CRC審查之前完成，以保障各州和地區的權益。同時聯邦也要對造成重點改革事項的延誤負責。

7. 爭議裁決。根據2008年《協議》，各州和地方在共同構建統一市場規制的過程中，任何一方如有異議，均可向其他締約方發出通知并協商對策。如果爭議未能在雙方之間得到解決，可由一方提請COAG審議。另外，根據各方達成的一致性書面條款，《協議》可在任何時間進行修訂。同時，任一締約方可在任何時間以書面通告其他締約方的方式終止參加此《協議》。

三、 我國一體化規制的模式設計

澳大利亞為推進國內的統一市場規制改革，已建立了成熟的規制管理系統，并獲得了巨大收益。基于澳大利亞的成功經驗，結合我國國情，我們系統討論了我國統一市場建設及規制改革的模式選擇。

1. 統一大市場的理念。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確指出，建設統一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。建設統一市場的理念需要中央的積極推動，更重要的是地方各級政府意識到統一市場對地方和全國經濟發展的戰略意義和未來能獲得的巨大收益，進而摒棄狹隘的地方保護主義。同時，作為市場的直接參與者，企業尤其是跨省區（或者跨國）的大型企業，更要意識到統一市場對企業的效益和發展模式的重大影響，從而在業務活動中主動參與實踐。

2. 獨立的規制機構。通常，市場經濟越發達的國家，規制機構的獨立性就越強。新型的保持利益中性的規制機構才能保障規制制定、執行和審查的公正性與科學性。改革政企合一的體制，切斷規制機構與壟斷型企業任何形式的連帶關系，建立科學合理的規制管理系統，是改革的關鍵之一。

3. 法律支持。目前，我國有關鼓勵競爭、消除阻礙一體化的法律條款散見于《反壟斷法》、《反不正當競爭法》和國務院制定的一些行政性法規中，系統性較差，規定過于粗放，缺乏對各種阻礙一體化行為的嚴格界定。因此應加快完善統一公正的市場規制法體系，以消除各類歧視政策和規制壁壘。同時，借鑒澳大利亞的做法，中央與地方也可以簽訂改革協議，以合約的形式明確各方職責和獎懲措施，從而保障統一市場建設的順利進行。

4. 財政支持。在統一市場構建過程中，初期時中央可對地方提供必要的財政支持。然后按照改革的時間表，在對地方表現進行審查評估的基礎上，實施獎勵或懲罰措施；并針對新出現的問題，適時調整改革事項。如果改革成效顯現，各地獲得了統一市場帶來的凈收益，那么新的規制壁壘便不會出現，各地出臺新規時也會考慮全國的整體利益，此時便可終止財政激勵手段。

5. 實施領域。為建設全國統一大市場，首先要對可能阻礙一體化的規制壁壘進行識別，我們認為可從減少各地區不一致的規制開始，如各類標準、認證和審批程序等，將此作為突破口，然后逐步深化到各類經濟性規制范圍。通過調查分析，結合澳大利亞的經驗，我們歸納了適合統一規制的一些領域：

（1）安全類：①職業健康與安全；②個人財產安全；③食品規制（統一的監管和執法標準，以及食品標簽政策與法律）；④產品安全；⑤鐵路安全；⑥海運安全；⑦礦山安全。

（2）標準類：①環境評估與批準程序；②商業許可制度；③健康專業人員的注冊與認證；④統一工資稅；⑤企業名稱注冊；⑥企業報告標準；⑦交易度量標準；⑧酒標簽。

（3）系統類：①權益轉讓電子系統；②統一的評估體系；③統一人均GDP統計；④高速公路收費體制。

（4）其他：①消費者政策框架；②企業負責人義務（一致的追責做法）；③受托人公司（統一的許可和監督體制）；④消費信貸：抵押中介、邊際信貸（Margin Lending）、非存款類機構信貸和其他消費信貸；⑤化工與塑料制品（管理的協調和監管）；⑥石油與天然氣規制（簡化并標準化上下游管理制度）。

另外，對一些鼓勵市場競爭，有利于統一市場建設的競爭政策，我們也提出了相關的改革建議。

（1）準入體制。鼓勵第三方以商業談判的方式進入市場。統一準入規制，例如官方6個月內須做出是否準入的決定，規制準入價格，相關條款應客觀、公正，同時對主管機構的決策評估權利應有所制約。

（2）能源市場。在零售競爭被認為有效，或者現行阻礙競爭的政策被證明無效的情況下，可取消電力和天然氣的零售價格規制。另外，可從如下方面改進能源市場規制：將非經濟性的能源分銷與零售業務管制功能交給政府能源管理機構；對投資的充足性進行評估，確保能源市場的投資；確保市場需求方的有效參與，通過逐步推行先進的智能電表為消費者提供準確的價格信號和能源供給信息，以提高消費者使用能源的效率（例如標桿管理模式）。

（3）基礎設施改革。可以簡化并一致化鐵路線路的進入程序；重要港口的監管部門應加強競爭性規制和規制透明度，消除阻礙競爭的搬運和倉儲規制；增強基礎設施招投標中的競爭性和透明度；同時，要發揮國有企業的經濟支柱和競爭主力軍作用，促使國有企業在深化改革過程中實現自我完善與競爭發展。

（4）運輸體制改革。其一，統一重型卡車的相關規制，如注冊、許可、載重能力、檢測標準、駕校資格認證和司機駕照許可，可設立單一機構進行管理。其二，統一鐵路安全規制標準和安全審查程序，可在各省會城市設立國家的分支管理單位。其三，統一海上商業船只標準以及海運安全標準和法規，維護海運安全。

（5）道路規制改革。制定合理的收費標準，包括確定定價目標與原則，考察價格框架的可行性和對企業和公眾的影響，然后在綜合評估的基礎上選擇合理的定價方式。同時，監管部門要提供相關信息技術支持，以確保道路設施運營的高效與安全。

（6）績效評估。我國應及早引入并建立符合我國國情的規制影響評估體系。其一，立法，從法律的層次保障RIA的構建。其二，借鑒國際經驗，制定我國的RIA指南，科學設定指標體系。其三，成立獨立的評估機構，該機構應具有較高的行政權和監督權，避免被利益集團俘獲。其四，克服技術障礙，如培訓評估技術人才，各級統計部門提高各省市的數據質量等。另外，如果被評估對象對評估機構的結果有異議，應賦予其向最高規制機構申訴的權利。

（7）信息公開。增加政府規制的透明度。對于規制政策和法規的制定、執行、審查、裁決等各個環節，包括財務安排，中央及各級政府應增加執政透明度，降低公眾的腐敗感覺。同時規制機構應鼓勵公眾積極參加與自身利益密切相關的聽證會，使公眾作為消費者利益集團參與規制過程博弈。這樣，一方面可為規制機構提供廣泛的信息來源，避免企業利益集團單方面信息的利益傾向性，另一方面也可監督規制者不被企業利益集團所俘獲。

（8）社會監督。建立社會監督體系，尤其是在目前規制法律體系尚不健全的情況下，社會監督的作用尤為重要。一方面，企業和公眾應提高自身的權利義務意識和參與意識，監管部門也要暢通舉報投訴渠道，完善舉報投訴查處機制，鼓勵企業和公眾舉報地區封鎖和行業壟斷行為。另一方面，新聞媒體要發揮其重要的監督功能，揭露損害社會公共利益的行為，督促各規制部門履行職責，消除規制壁壘，最終實現建立統一大市場的宏偉目標。

參考文獻：

1. Council of Australian Governments.Natio- nal Partnership Agreement to Deliver a Seamless National Economy. February 2009.

2. Holmes，S.，Argy，S.Reviewing Existing Reg- ulations：Australia's National Legislative Review. Regulatory Impact Analysis-Best Practices in OECD Countries，OECD，1997.

3.OECD.Reviews of Regulatory Reform-Austra- lia：Towards a Seamless National Economy，2010.

4.Burn，P.， Chindamo P. Australian Industry Group submission： Future COAG Regulatory Reform Agenda. Sydney： Australian Industry Group，2011.

5.Toth，J.， Hu Y M. The Australian Industry Group National CEO survey：Burden of Government Regulation. Sydney： Australian Industry Group， 2014.

6.姜增偉.市場作用發揮好，先把市場建設好.求是，2014，（3）.

基金項目：國家自然科學基金項目“高維近似因子模型的極大似然分析：理論與方法”（項目號：71201031）；對外經濟貿易大學國內外聯合培養研究生項目；對外經濟貿易大學研究生科研創新基金（項目號：A2012004）。

作者簡介：張淑芹，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生；王玉鳳，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生。

收稿日期：2014-07-21。