構建土地執法監管共同責任機制的創新與實踐

杭州市國土資源局江干分局 李志堅

構建土地執法監管共同責任機制的創新與實踐

杭州市國土資源局江干分局 李志堅

為認真貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度，建立健全“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的工作格局，2012年5月起，江干區委、區政府下發了《江干區土地資源執法監管共同責任機制實施意見》（江委辦〔2012〕60號），把構建土地執法監管共同責任機制作為嚴格土地管理、加強土地執法監管、破解土地管理難題的一項重要舉措來抓，取得了初步成效。據統計，今年以來新發現和確認的違法用地和違法建筑共37宗，占地面積76.23畝其中占用耕地面積2.85畝，相比2012年同期分別下降54.32%、77.26和87.3%。

一、實踐探索

1.成立領導機構，明確部門職責

江干區成立了土地資源執法監管共同責任機制工作領導小組，由區長任組長，兩位分管副區長任副組長，成員由鎮政府（街道辦事處）和區紀委（監察局）、區委組織部、拆違辦、農業局、住建局、城管局、財政局、安監局，江干國土分局、規劃分局、工商分局、消防大隊、區公檢法等15個相關部門組成。領導小組下設辦公室，負責做好聯系協調、通報情況、銜接配合等工作。同時，對各成員單位在土地資源執法監管及違法用地查處工作中的職責，《實施意見》作了進一步明確，理清了各部門間的職責界限，避免產生推諉扯皮現象，解決了各部門該“發揮什么作用、如何發揮作用”的問題，為最大程度地增強工作合力奠定了良好的基礎。

2.創新協作機制，發揮聯動作用

一是建立聯合防控機制，完善土地執法監察網絡，充分發揮鎮（街道）的主導作用和管理優勢，以村（社區）為基礎,以聯合巡查、聯合制止、聯合拆違為手段，保持區、鎮（街道）、村（社區）三級有機聯動，強化“預防在先”，形成區域聯合防控體系，努力把違法用地遏制在萌芽狀態。二是建立部門執法聯動機制，對巡查發現的違法用地，及時通報情況，實現信息共享，并明確規定部門與鎮街間通報、查處、移交的時限，通過強化聯動配合壓縮由發現直至組織拆除的時間差，能夠有效地防止搶搭搶建的行為，并大大降低了拆除的難度。三是建立國土司法執法聯絡機制，江干國土分局、區監察局、區公安分局、檢察院、法院聯合下發了《關于加強監察、公安、檢查、法院、國土部門在國土資源執法中協作聯動的意見》，建立了江干區國土司法執法工作協調小組，設立了國土司法執法聯絡室。對重大土地違法案件，由公檢法部門及時介入，提高了對違法當事人的震懾力。四是建立公眾監督參與機制，邀請人大代表、政協委員、人民團體、新聞媒體等社會各界力量對土地執法工作進行監督，暢通公開電話、意見箱、網絡投訴等多種渠道，提高土地執法工作的群眾參與度和滿意度。五是建立土地執法工作目標考核責任制，將土地執法監管共同責任履行情況列為對各部門、鎮（街道）、村（社區）年度工作目標考核的重要內容。

國土二所人員執法中做好提示和解釋工作

3.嚴格制度落實，實行一票否決

一是嚴格落實聯席會議制度。聯席會議由土地資源執法監管共同責任機制工作領導小組組長召集，每年召開不少于兩次。如因工作需要，可由辦公室組織召開。二是嚴格通報制度，按照江干區政府江政辦發〔2010〕140號《江干區違法建筑防控預警制度（試行）》的規定，江干國土分局每月根據集體土地違法用地違法建筑的不同情況進行計分，區城管執法局每月根據國有土地違法建設的不同情況進行計分，各鎮（街道）每月根據集體土地違法建筑加層（加高）的不同情況進行計分，區拆違辦經匯總后進行每月定期通報，并作為區政府對各鎮（街道）全年耕地保護、拆違工作責任制考核的重要依據和指標。三是嚴格約談制度，對一年中轄區內違法占用耕地面積占新增建設占用耕地面積比例超過5%的，不履行土地執法監管共同責任的，預警積分排名靠前或有重大違法行為的鎮（街道）黨（工）委、政府（辦事處）、村（社區）主要負責人進行警示約談，要求被約談單位限期整改，并書面上報整改落實情況。四是嚴格一票否決制度。鎮（街道）、村（社區）因組織不力，對違法用地沒有有效及時制止，造成重大影響；或經警示約談后，對違法用地行為未在限定期限內組織整改驗收合格的，列為違法用地重點鎮（街道）、村（社區）治理。有關部門對所涉鎮（街道）、村（社區）及其主要負責人進行各類先進評比時，采取“一票否決制”。

4.加強內部管理，規范執法辦案

江干國土分局把土地執法作為重點工作之一，切實嚴格責任落實，密切科室配合，規范程序流程，不斷提高土地執法辦案的效率和水平。修訂完善了《執法監察動態巡查工作暫行辦法(試行)》，對國土所、執法監察科（大隊）的各自職責、巡查頻率和范圍、案件查辦等作了具體規定。制定了《江干國土分局年度土地變更調查聯動協作制度(試行)》，明確相關科室積極參與到土地變更調查工作中來，共同保障涉及違法用地得以順利查處到位和完成整改。創新土地執法“一案一卷”制度，實行“一個案子、一套案卷”，規范案卷質量標準，加強對違法案件的跟蹤處理力度。嚴格落實重大案件集體會審制度，由班子成員及相關科室共同討論，加強對自由裁量權的約束，避免產生行政瑕疵。在全局開展了崗位業務技能比武活動，實行全員辦案，加強案卷評比，不斷提升干部職工的實踐辦案能力和辦案水平。

土地衛片執法中對違法用地進行現場核實

二、幾點啟示

1.抓住關鍵環節，突出黨委政府在土地執法監管共同責任機制中的主體地位

一是要緊緊抓住區、鎮（街道）、村（社區）是轄區內土地執法監管共同責任機制的責任主體不放，真正把耕地保護上升為黨委、政府行為。二是要合理界定職責權限，建立權責統一的責任體制。責任和義務必須具體到位，真正做到職責分明、責任到人，各司其職、各負其責。建立和完善決策失誤責任追究制，行政執法過錯責任追究制，失職瀆職責任追究制、監督失察責任追究等制度，增強各級各部門責任人的責任意識。三是要在共同責任機制框架內，合理設定量化剛性目標，如耕地保有量、建設用地規劃控制指標、年度建設用地計劃、違法用地面積及比例、項目投資強度、單位GDP土地資源消耗量等。

2.探索實現路徑，不斷增強落實土地執法監管共同責任制的原動力

一是要加大宣傳教育力度，充分強調落實土地執法監管共同責任制對“保紅線、保發展”的重要性，切實消除思想認識上的誤區。不能簡單地認為構建土地執法監管共同責任機制僅僅是一種形式上的標新立異，也不能認為共同責任機制就是常規管理，無須過多勞神費力等。要通過正面宣傳引導努力避免因認識上的不全面、不到位而導致工作落實不力的現象。二是要積極探索多樣化的實現途徑，不斷增強落實共同責任機制的原動力。在充分利用行政手段自上而下推動實施的同時，也要積極考慮利用經濟手段，建立完善經濟獎懲制度，引導各責任主體主動參與，特別是要引導本應當作為耕地保護主體的農民積極參與，實現由行政主導推動向利益引導驅動的轉變。

3.土地執法監管共同責任機制有待于形成常態化運轉

一是要將管理責任真正轉化為黨委政府的自覺行動，真正體現到《黨政領導干部違反土地管理規定行為責任追究暫行辦法》的要求上來，落實到決策、實施、監管各項具體工作中去。二是要將監管行為真正分解到防、查、糾各個環節，推動定期通報、信息共享、聯動防控、移交移送、督查督辦等制度執行，注重預防預警、規范監管行為、落實查究整改，努力在典型、重大違法案件聯動制止、聯合查處、督查整改、查事查人上有所作為，發揮好聯動監管的震懾、警示、引領作用，真正形成保障科學發展、保護耕地紅線的監管機制，決不能讓共同監管責任機制形同虛設，成為檢查的“花瓶”、工作的擺設。