舉債招商存隱患

馮雷　蘇曉洲　劉軍

中部一個地級市副市長給記者講述了一個項目引進的“痛苦”決策經歷：國內一家大型企業決定在當地建設一個加工生豬、家禽的特大型肉聯廠。這對于這個魚米之鄉來說，是雪中送炭。但投資方要求“零地價”且政府出資建設部分生產設施。“反復討論市里共識是三句話：條件實在苛刻，機遇確實難得，下定決心搞得！”

這個城市面臨的窘境在多地都有顯現。

近年來，一些省市通過負債完善基礎設施后招商引資，促進經濟社會快速發展。但是，比拼土地、基礎設施甚至財政補貼等公共資源“貼錢招商”的問題也不同程度存在。隨著一些行業步入調整周期，地方花大價錢培植的產業發展不如預期，“收不抵支”導致財政償債風險開始凸顯。

受訪專家建議，應采取政策輸血、運營造血、博弈活血來積極應對。

“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收彌補”

位于遼河入海口右岸的盤錦市遼東灣新區，不少地方前些年還是蘆葦荒灘。隨著當地加快建設公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎設施，石化、精細化工、新材料、現代物流等新入駐企業很多，相關產業迅速發展。

遼東灣新區管委會公布的資料顯示，為了進一步完善基礎設施，今年新區計劃投資41.92億元，建設景觀綠化、生活給水、工業給水、供熱和燃氣等五大公共設施。新區金融工作局負責人介紹，建設資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。

記者在內蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發現，各地發展模式與遼東灣新區大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網等基礎設施建設，靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來解決。

湖南一個大型工業園區負責人介紹，各地發展產業舉債來源復雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右的商業銀行貸款，也有年息13%左右的信托機構借款；而面向社會融資方面，則既有承包基礎設施工程的基建商墊資，也有園區要求承擔基建任務的企業向園區打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”，園區每年按照12%左右利率支付利息，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。

花大價錢建公共基礎設施，有的地方提供給招商項目時卻十分“慷慨”。

湘南一個大型工業集中區管委會負責人介紹，園區融資約30億元建設三通一平和標準廠房。廠房直接建設成本每平米2000元的，月租金掛牌價只有每平米10元。“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收來彌補。”

中部一個地級市商務部門負責人說，近些年只要是“頂天立地的大企業”或是“高成長的小巨人”，地方政府都擠破頭讓渡公共財政資源。“好項目少，搶項目的多。各地惡性競爭，‘零地價司空見慣，‘拎包辦廠比比皆是。一些企業把項目一簽，土地、廠房甚至管理人員和員工宿舍等全有，它們將這些已過戶的資源拿到銀行去抵押，就能貸款買設備、原料。”

內蒙古一位縣政府負責人坦言，促進經濟社會發展、增加就業和改善財政狀況，是地方政府“貼錢招商”的主因。“我們縣稅收超過1000萬元的企業不超過10家，出路就是借錢完善基礎設施來招商引資，把‘吃飯財政變成‘做飯財政。”

“做飯財政”沒實現，“吃飯財政”難維持

負債完善基礎設施，大規模招商引資，近年在各地催生了一派繁榮景象。但本刊記者采訪發現，受經濟周期性調整影響，政府花大價錢引進的很多項目稅收遠未達預期，財政卻面臨著很大壓力。

在中部一個經濟發達縣主干道邊，坐落著國內一家著名企業產業園。這個項目占地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設之初，企業方面表示將投入200億元，地方政府預估，項目2013年投產后當期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻僅為1億元左右。

在中部另外一個地級市，當地政府與上述企業的“戰略合作”也出了狀況。這家企業承諾在當地一個經濟開發區投巨資，每年稅收可達幾億元。但地方政府投入大量公共資源后，企業僅投資幾億元，項目每年帶來的稅收僅有幾千萬元。而作為當初投資先決條件之一，這家企業以30萬元一畝的超低價從這個市拿到的一塊240畝市內黃金地段開發樓盤，一期二期賣得很紅火，賺了不少錢。

與上述地方減收相比，有的城市還搞倒貼。2011年至2013年，中部一個地級市直接補貼當地一家上市公司，補貼額從幾千萬元增長到近2億元，這家公司竟然靠著政府補貼，連年逃脫了“ST”命運。

遼寧一個沿海鄉鎮，5年前征了三個村7000多畝地建設工業園區，然而5年過去這里沒有招來一個像樣的企業，當地群眾也遲遲拿不到全額征地款。

西部一個貧困縣政府負債規模已達20億元，但下血本引進的項目財政貢獻微乎其微。當地有干部說：“‘做飯財政沒實現，‘吃飯財政難維持。”

中部一個省級園區負責人給記者算了一筆賬：園區土地征拆加上基礎設施投入成本達每畝70萬元左右，而如今產生的稅收地方所得部分只能勉強達到3萬元左右水平。如此，財政投入需要幾十年才能收回投資。而今年以來土地市場深度低迷，全區原計劃全年實現10億元的土地出讓收入，但上半年僅實現了不到5000萬元。如今園區財政負債每年付利息就需要6億左右，今年需要舉債40億至70億元，其中有十多億元屬于“借新還舊”。園區負責人坦言，這種情況若任其發展，資金斷鏈、債務違約的風險很大。

政策“輸血”、提質“造血”、博弈“活血”

多位干部和專家認為，當前一些地方負債招商引發的財政困難，既受經濟環境影響，也存在發展思路、產業規劃和財稅體制等方面深層次的原因，應從宏觀和微觀多層面入手來應對。

首先，通過財稅改革“輸血”。多位受訪地方政府負責人說，招商引資、項目建設對基礎設施建設水平要求高。但地方政府獲得的上級財政支持，往往只占建設總投資的幾十分之一甚至更少；而花大價錢引入企業，產生的稅收又有將近七成要上繳國家和省級財政；由此產生的剛性缺口，地方政府只有通過負債來解決。

中國銀行戰略發展部副總經理宗良認為，深化分稅制改革是地方債務脫困路徑。多位專家建議，應按照財權事權相匹配原則，適當上移部分事權與支出責任，適當提高增值稅、企業所得稅等共享稅地方政府的比例，釋放部分財力到縣市區政府。

其次，引導提質升級“造血”。國家開發銀行研究院院長黃劍輝等專家認為，地方負債主要用于服務經濟建設的基礎性建設而非一般性支出。未來方向應是培育較高質量的資產，包括升值后土地及優質國有資產。

受訪專家建議，在實現促進區域經濟社會發展同時，逐步形成保障債務償還的良性運轉機制。建議要引導各地在招商引資、項目建設中強化科學規劃和定位，通過合理劃分功能定位避免惡性競爭，通過引導和促進產城融合來形成優質資產，提高地方財政“造血”能力。

最后，提高博弈技巧“活血”。多地受訪干部認為，在當前市場化背景下，政府必須提高與市場“博弈”的技巧來盤活存量。建議引導各地在法律框架體系內，對停產、半停產企業進行調查摸底，引導企業對閑置廠房等存量資產進行分類利用；引導建而不產或低產的落后項目進行轉讓、更新；對享受公共財政資源的企業實行嚴格的稅收產出考核機制，對達不到合理產出效益的企業，要通過法律手段以現金、股份、債權等形式為公共投入爭權益；應切實轉變政府職能，努力建設服務型政府，在基礎設施建設領域積極引入社會資本，減輕政府直接債務負擔。