近年來全國省級人大常委會開展監督司法工作情況的調研及建議

黃曄

黨的十八屆三中全會《決定》明確了“深化司法體制改革”的目標任務，提出了健全人大監督制度的新要求。站在新的歷史起點上，如何繼續探索和完善人大監督司法工作的方式方法，真正提高人大監督司法工作水平，成為新時期人大司法監督工作的新課題。筆者通過對全國各省、自治區、直轄市人大常委會及個別較大市人大常委會近五年來開展監督司法工作情況進行調研，梳理歸納了全國省級人大常委會在監督司法工作上的探索和實踐情況，分析了存在問題并提出進一步加強和改進司法監督工作的幾點思考。

一、 監督法實施后全國省級人大常委會監督司法工作的制度建設情況

監督法頒布前，全國各省級人大常委會絕大多數制定了監督司法工作的地方性法規。監督法實施以后，由于監督法未就司法監督特別是個案監督的法定內容、形式作出具體規定，這些地方性法規因涉及個案監督的內容，一般已被廢止或實際上停止適用。近年來，省級人大常委會根據本地司法監督工作實際，進行了一些探索和實踐，從制度建設層面上對監督司法工作進行了規范。

一是制定監督司法工作的單行條例。據調查，全國31個省級人大常委會中，有安徽、寧夏、浙江三省（區）以人大常委會會議或主任會議的形式，制定了監督司法工作辦法。全國副省級城市中，武漢、廣州、沈陽、大連等市人大常委會也相繼制定了相關辦法。這些單行條例堅持依法監督和集體行使監督權，注重解決共性問題、不直接處理具體案件等原則，明確了監督司法工作的原則和要求、領導體制、組織實施主體，以及司法監督的對象、內容、形式、途徑、程序等。同時，明確了組織滿意度測評、質詢和詢問、組織對特定問題的調查、任免監督等司法監督方式的啟動條件和程序。

二是通過制定監督法實施辦法或監督條例對監督司法工作進行拓展性規定。據了解，全國31個省級人大常委會中，有22個制定了監督法實施辦法或監督條例，但絕大部分是對監督法的監督形式進行解釋性規定。只有浙江、河北、重慶等少數省份拓展了司法監督內容。主要集中在兩方面：一是增加關于涉法涉訴信訪件的處理內容。如浙江省、重慶市規定將涉法涉訴案件轉送人民法院、人民檢察院研究處理并將研究處理情況及時向人大常委會反饋。二增加對司法工作審議意見辦理要求的規定。如河北省、重慶市規定，主任會議通過的審議意見，應當由審判委員會會議或者院長辦公會、監察委員會會議或者檢察長辦公會研究處理。此外，重慶市還專門規定加強對本市中級人民法院、檢察分院的監督，解決直轄市“兩級人大、三級司法”體制架構導致的對中級人民法院和檢察分院的監督存在“空擋”的問題。

三是制定有關監督司法工作的決定或決議。目前，全國31個省、自治區、直轄市人大常委會都制定了關于加強檢察機關對訴訟活動法律監督工作的決議（或決定）。另有17個省、自治區、直轄市制定了關于加強法院民事執行工作的決議（或決定），尚有廣東、山西、福建、青海、四川、河南、貴州、甘肅、江西、重慶、廣西、新疆、寧夏、吉林等14個省級人大常委會未制定涉及法院工作方面的相關決議（或決定）。這些決議（或決定）的內容大同小異。

二、全國省級人大常委會在開展監督司法工作對象及選題上的探索

近五年來，全國31個省級人大常委會中，絕大多數省份開展司法監督的對象是法院和檢察院，根據掌握的情況看，只有浙江省2012年開展對公安廳、司法廳貫徹落實決定情況的監督，寧夏、湖南二省（區）先后于2010年和2013年開展過對公安機關執法規范化情況的監督，天津市2014年計劃開展對整個司法機關關于未成年人犯罪審判和檢察情況的監督。

在監督議題選擇方面，近五年來，全國省級人大常委會開展司法監督的議題主要集中在專項司法工作上，如法院的執法、審判工作，檢察院的對訴訟活動的法律監督、行政監察、預防瀆職侵權犯罪、反貪污賄賂、“兩院”基層和隊伍建設等工作上，對具體司法人員、司法案件的監督較少，只有少數省份嘗試在這些領域進行監督。如，在對司法人員的監督上，上海市建立了對司法人員進行任前監督的常態化機制，并在2013年就上海市高院4名法官嚴重違法違紀事件，聽取了市高院開展教育整頓、改進和加強隊伍建設專題匯報。在對司法案件的監督上，浙江省2013年把“兩張叔侄強奸案”和“蕭山五青年搶劫殺人案”兩起冤假錯案的處理糾正情況作為監督選題（詳見表1）。

三、全國省級人大常委會在監督司法方式上的探索創新

監督法規定了人大開展監督的方式有聽取和審議專項工作報告、執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查等形式。但從調查看，全國省級人大常委會一般采取聽取和審議工作報告、執法檢查的形式來監督司法工作。近年來，也有不少省份大膽探索，勇于嘗試，不僅將法律文書上規定的詢問、工作評議、任免監督、重大事項報告等剛性監督方式落到了實處，還拓展了對案件監督等方式，豐富了司法監督的方式方法。在這方面開展得比較活躍的省份有浙江、湖南、上海、寧夏等省（市、區）（詳見表2）。

浙江省人大對重大的、影響廣泛的個案在督辦方面有新的探索和嘗試。一是對重大冤案錯案的研究、督辦方面。浙江省“兩張叔侄強奸案”和“蕭山五青年搶劫殺人案”兩起冤假錯案在全國一度引起很大反響。2013年，浙江省人大有關部門及時介入監督這兩宗命案的督辦工作，先后聽取公安、檢察、審判機關情況匯報，旁聽兩案的再審案件庭審，并提交常委會主任會議審議，提出督辦意見。二是對一般案件，嘗試將案件移交檢察機關，由檢察機關對具體案件進行法律監督，推動具體司法案件的合法解決，人大再對檢察機關實施法律監督的情況進行監督。另有一些省份以建立司法機關重大情況報告制度為切入點，強化對司法機關重大事項、重大案件的監督。如浙江、黑龍江兩省已建立司法機關重大事項報告制度，安徽省建立了冤假錯案查糾情況向人大通報制度，貴州和甘肅兩省正在探索建立聽取審議

行政執法案件和司法案件工作情況報告制度。在對涉訴信訪事項的處理上，湖南、江西、安徽等15個省份均建立了涉訴事項統一由內司委歸口轉交司法機關處理并進行跟蹤督查制度。

上海、湖南、浙江等省級人大在對司法人員的任免監督上有新的舉措。上海市人大強化對法職人員的任前監督，建立了人事代表工委就擬任法官、檢察官事先征求內司委意見制度，內司委在審閱相關材料的基礎上會同人事代表工委專門到“兩院”聽取介紹，并結合日常監督情況反饋意見。湖南省人大正在建立“司法人員執法監督信息平臺”，將司法人員執法、違法違紀、差錯案件、瀆職行為、內部執法考評等情況錄入平臺，實行動態實時監督，并把監督情況作為任免依據。據了解，此平臺還將在全省推廣聯網。浙江省人大建立了法職人員定期述職制度，由人大常委會任命的法職人員定期就自身履職情況向人大常委會述職，對發現有違法行為的，根據不同情況及相應權限，規定了相應處理方式。

除此之外，寧夏、浙江兩省級人大先后組織了對司法機關工作情況的滿意度測評。安徽、河北省人大2013年組織代表旁聽重要案件審理，后者還組織代表對法院庭審程序、駕馭能力、審判結果等進行評議。在專題詢問方面，湖南省2011年首次對“兩院”工作開展專題詢問，浙江省2014年將對公檢法司規范執法公正司法工作情況進行專題詢問。

同時，調研中還了解到，杭州等副省級人大常委會開展的監督司法工作也有一定特色。如在對法職人員的監督上，杭州市繼2013年對6名檢察官進行述職評議后，2014年將對法官進行述職評議。哈爾濱、沈陽、杭州、寧波等市均建立了審判員、檢察員等法職人員履職檔案。深圳市2012年對法院審判管理工作和檢察院懲治與預防職務犯罪工作進行了滿意度測評。杭州市2013年試點在法院審判庭設置反饋信箱，直接收集當事人意見建議等。

四、全國省級人大常委會開展監督司法工作時存在的問題

第一，開展監督司法工作的范圍、措施不夠到位。司法監督是人大監督的重要組成部分，但從掌握的情況看，較之對政府部門的監督，人大對司法機

關開展的監督項目較少。以2013年為例，據統計，全國省級人大常委會開展的監督項目共有635項，其中對司法機關的監督只有54項，只占了8.5%，還有3個省份未安排任何司法監督議題。而在開展司法監督的省份中，存在“四多四少”現象：從監督對象看，對“兩院”的監督多，對公安機關、司法行政機關的監督少。從監督范圍看，對專項司法工作的監督多，對司法人員、司法案件的監督少。從監督方式看，柔性監督手段多，剛性監督手段少。從監督效果看，程序性地提出意見建議多，實質性地追究法律責任少。

第二，開展監督司法工作的法律依據不夠完善。如憲法規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有申訴、控告或者檢舉的權利。地方組織法規定，人大監督“一府兩院”工作，受理人民群眾對“一府兩院”及其國家工作人員的申訴和意見。而“兩院”的工作主要是辦案，監督法沒有將個案監督列為監督形式，加上監督法等法律對人大監督司法工作的規定過于籠統，針對性、實操性不強。雖然絕大多數省份都制定了監督法院、檢察院工作的決議或決定，但較之法規，決議決定的強制性、約束力弱，監督剛性和效果不盡如人意。目前，只有3個省份專門制定了監督司法工作辦法，其余省份均沒有出臺監督司法工作的專項法規，各級人大在具體開展工作時缺乏依據、底氣不足。

第三，對監督司法工作的統籌規劃性不夠。目前，大多數省級人大常委會都是在每年的年初提出司法監督項目，或是參考外省開展過的項目選擇議題，或是避重就輕選擇常規性項目作為議題，導致全國省級人大常委會在司法監督選題上有很大類同。全國31個省級人大常委會中，只有上海市在2013年制定了本屆人大常委會司法監督工作的五年計劃，確定這一屆任期內司法監督的主要目標和重點，需要通過長期的跟蹤監督逐步推動解決的重大問題和熱點問題。在此基礎上，每年根據實際情況，按照輕重緩急的要求確定年度監督司法工作計劃。

第四，監督司法工作的社會參與效果不明顯。從全國各級人大開展監督司法工作的情況看，無論是選題還是監督過程，社會公眾呼聲高，但人大吸收代表或社會公眾參與監督司法工作的程度不高。根據初步調研了解，通常情況都是邀請代表參與執法檢查、調研視察等常規性活動。目前只有安徽、河北兩省組織了代表旁聽法院案件審理，以及個別市、區人大常委會邀請代表協助調解訴訟糾紛或引入網絡交流、論證會等方法引導公眾有序參與司法監督，各地人大充分有效地發揮代表和公眾在監督司法工作中的積極作用尚有較大空間。

五、 進一步加強和改進監督司法工作的幾點建議

1.進一步完善規范監督司法工作的法律法規、決議決定及規范性文件。司法監督是一項法律性、政策性很強的工作，還要處理好法律監督與司法獨立的關系，沒有明確具體的法定程序，監督司法工作很難有威力、見成效。因此，要從法律法規層面上對人大監督司法工作進行規范和細化。一是要研究制定人大監督司法工作的具體辦法，明確人大司法監督的范圍和對象、監督內容、監督程序、監督原則及監督的具體形式、監督結果的處理等，尤其要明確質詢、特定問題調查、工作評議、罷免等各種剛性監督形式的啟動和使用程序，并建立責任追究制度。二是要賦予人大常委會有關決議決定、審議意見一定的法律強制力，保障其得到貫徹落實。可借鑒重慶市和河北省的經驗，通過法規規定，對人大常委會的決議決定和審議意見，須由審判委員會會議或院長辦公會、檢察委員會會議或檢察長辦公會研究處理，處理結果須在一定時間內向人大常委會報告。還可學習浙江省經驗，決定決議出臺后，對司法機關貫徹落實決議決定的情況進行連續監督、跟蹤監督，督促司法機關把人大常委會作出的決定決議落到實處。

2.敢于加強對司法人員的監督。從國外的情況看，議會對司法的控制，主要是從任免、撤銷司法人員職務等權力來源的角度入手。要把司法監督的重點放在對司法人員上。一是要把好入口關，加強對司法人員任前的監督。人大對司法人員的選舉和任免都必須嚴格按照法律規定的條件和原則進行，使人大的任前監督從“履行法律手續”的角色向實質性的人事任免權過渡。二是要加強對司法人員執法過程的監督，包括是否出現玩忽職守、徇私枉法、索賄受賄、刑訊逼供等嚴重違法的司法行為。從全國各省級人大常委會的實踐看，述職評議是一種很有效的監督形式，能夠有效解決司法機關隊伍建設中存在的問題，大大增強司法人員自覺接受監督的意識。三是對發生嚴重違法行為的司法人員，要堅決按照法律法規的要求，行使撤職、罷免等權力。

3.善于加強對司法案件的監督。雖然監督法沒有明確規定人大行使個案監督的權力，但并不等于

人大對具體案件就不能過問，不能糾正違法行為。從全國各地人大常委會的實踐看，人大在堅持依法監督、事后監督，不代行檢察權、審判權的原則下，可以靈活運用法定的監督形式加強對司法案件的監督。一是綜合運用各種監督形式和途徑，加強對司法案件的監督。可通過提出詢問和質詢、特定問題調查等加強監督。如1989 年的全國人大常委會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監督法院、檢察院的工作時， 不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見， 可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦。”可通過類案監督方式加強監督。全國人大常委會法工委副主任李飛在 《監督法輔導講座》一書中提出了“類案監督”概念， 認為通過開展工作評議等類案監督，有利于更好地處理人大常委會監督與保障司法機關依法獨立行使審判權、檢察權的關系。調查中也發現，近年來，全國不少省市人大常委會嘗試就某一類案件聽取專題匯報或組織代表旁聽重點案件并進行評議，加強對同一類型案件的監督，督促解決類案所存在的制度問題、社會問題、司法共性問題。可通過建立司法機關重大情況報告制度，強化對司法機關重大案件的監督，如浙江、黑龍江、貴州、甘肅等省的實踐。還可通過聽取案件處理匯報、旁聽案件的再審庭審等進行監督，如浙江省的做法。二是通過督促檢察機關啟動法律監督機制，人大再對檢察機關的監督情況進行監督的形式，加強對司法案件的監督。可借鑒浙江省、重慶市、福建莆田市的經驗，由主任會議通過決定發函向檢察機關轉辦、交辦司法案件，要求檢察機關在法律規定或函件指定的時間內辦結，并將辦理結果書面報告人大常委會，人大常委會再監督檢察機關的辦理情況。實踐中普遍認為這一做法找準了司法監督的定位，理順了與司法機關的關系，能夠推動司法機關有效作為，解決具體問題。

4.統籌規劃司法監督項目和監督形式。縱觀各省每年的司法監督項目，大多集中于那么一兩個項目，使用聽取和審議報告、執法檢查的形式。建議借鑒上海市人大常委會的經驗，從新一屆人大常委會履職伊始，即科學編制五年司法監督工作計劃，在此基礎上，每年根據實際情況詳細制訂本年度的司法監督工作計劃，使監督司法工作具有長遠性、針對性和實效性。一是在選題方面，要立足本地實際，以問題為導向，確定監督議題。人大開展監督司法工作的對象除了審判機關、檢察機關，還應包括公安機關和司法行政機關；司法監督的內容除了專項司法工作，還應包括司法人員、司法案件等。要合理安排監督對象和內容，把對事的監督與對人的監督結合起來，把事前、事中、事后監督結合起來。二是在監督形式方面，要注重剛柔并濟、點面結合，對常規性的工作可采取聽取和審議報告、執法檢查的方式，但對問題集中、關系重大、群眾反映強烈的難啃的“硬骨頭”，要敢于啟動剛性監督方式，進行連續監督、跟蹤監督。對涉及面廣、影響全局的問題，還可由市縣（區）兩級聯合監督，強化監督合力，增強監督力度。三是要注重從宏觀上探索建立人大監督司法工作的長效機制。從長遠來看，監督司法工作應著眼于建立長效機制，對實踐中好的做法和經驗，要及時用制度規范下來。

5.擴大社會對監督司法工作的有序參與。一是在司法監督選題上，要廣泛征求社會公眾的意見。通過網絡調查、舉行聽證會、接受群眾來信等形式征集選題，通過舉行評估論證會，對這些選題進行篩選、論證，確保把廣大人民群眾高度關注的、亟待解決的、通過監督能夠解決的問題確定為監督的議題。二是在日常監督過程中，可聘請本地區高校法學教師和知名律師、離退休的司法機關工作人員成立法律咨詢服務機構，發揮專家熟悉法律業務的優勢，通過抽取案件、閱卷評卷等方式不定期對司法機關的執法情況進行檢查監督，提出整改要求。三是推廣人大代表旁聽和評議庭審的做法。從全國各地的實踐看，組織人大代表旁聽庭審活動，有力促進了司法公開公正，提高了司法隊伍的整體素質，同時也使人大對司法工作的監督更加務實。

6.積極探索司法體制改革后人大監督司法工作的新途徑。黨的十八屆三中全會《決定》提出要改革司法管理體制，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。那么在實踐中，按照“由同級產生、對同級負責、受同級監督”的原則，人大如何對“與行政區劃適當分離的司法權力”進行監督？這是司法體制改革后人大監督司法工作面臨的新課題、新難題。各級人大常委會要從理論上加以探討、深究，在實踐中敢于探索、嘗試，積極尋求新途徑、新方法，繼續把憲法和法律賦予人大的司法監督權落實好、行使好。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）