名城保護軌跡

陶文靜

我國歷史文化名城的保護，起步于改革開放后的上世紀80年代初。

1980年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家文物局、國家建委《關(guān)于加強古建筑和文物古跡保護管理工作的請求報告》中指出了當時存在的一些主要問題，比如，重要古建筑被機關(guān)、部隊、工廠、企業(yè)所占用；在文物保護單位和文物古跡周圍修建很不協(xié)調(diào)的新建筑；對古建筑“改舊創(chuàng)新”等等。

這份報告突出了對歷史文化遺產(chǎn)的關(guān)注。與此同時，一些熟悉國外歷史城市保護情況的專家學者提出保護“歷史文化名城”的設(shè)想。

在北京大學侯仁之、建設(shè)部鄭孝燮、故宮博物院單士元三位先生的提議下，1981年12月，國家建委、國家文物局、國家城建總局向國務(wù)院提交了《關(guān)于保護我國歷史文化名城的請示報告》。三個月后，1982年2月，國務(wù)院公布了北京等24座城市為第一批國家歷史文化名城，標志著我國歷史文化名城保護制度的開端。

1986年12月，國務(wù)院又公布了上海等38座城市為第二批國家歷史文化名城；1994年1月，再次公布了哈爾濱等37座城市為第三批國家歷史文化名城。

為了控制數(shù)量與質(zhì)量，此后的名城認定采取個別增補的形式。

據(jù)長期從事文化遺產(chǎn)保護研究的同濟大學張松教授介紹，就已經(jīng)公布的名城數(shù)量、規(guī)模、分布和類型而言，我國歷史文化名城堪稱世界之最。

保護與發(fā)展并無對立

據(jù)張松介紹，雖然較一些歷史文化遺產(chǎn)保存較好的歐美、日本等國而言，我國起步稍晚，但由于當時許多古城風貌猶存，從1982年開始公布國家歷史文化名城并不算晚。

已故全國歷史文化名城保護專家委員會委員王景慧曾表示，歷史文化名城保護制度的初衷，就是設(shè)立一項保護措施——從城市角度保護文化遺產(chǎn)。

1983年2月，當時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部城市規(guī)劃局和文化部文物局發(fā)布的《關(guān)于加強歷史文化名城規(guī)劃工作的幾點意見》中明確強調(diào)，“歷史文化名城這一基本概念反映了城市的特定性質(zhì)，作為一種總的指導思想和原則，應(yīng)當在城市規(guī)劃中體現(xiàn)出來，并對整個城市形態(tài)、布局、土地利用、環(huán)境規(guī)劃設(shè)計等方面產(chǎn)生重要的影響”。

這一由城市的“歷史文化特質(zhì)”引領(lǐng)城市方向的思想，后來被融入對名城審定的“三條原則”中，分別是：

第一，不但要看城市的歷史，還要著重當前是否保存較為豐富。完好的文物古跡和具有重大歷史.科學、藝術(shù)價值。

第二，歷史文化名城和文物保護單位是有區(qū)別的。作為歷史文化名城的現(xiàn)狀格局和面貌應(yīng)保存著歷史特色，并具有一定的代表城市傳統(tǒng)風貌的街區(qū)。

第三，文物古跡主要分布在城市市區(qū)或郊區(qū)，保護和合理使用這些歷史文化遺產(chǎn)對該城市的性質(zhì)、布局、建設(shè)方針有重要影響。

上述三條審定原則顯示，在中央層面的政策初衷上，保護與發(fā)展并無對立。

批準是為了“加鎖”

相對于第一、二批全國歷史文化名城，許多專家指出，第三批的情況較差，“許多城市在當時評選中就不完全符合‘三條原則。”

據(jù)王景慧回顧，1982年公布首批歷史文化名城的文件中并沒有給“歷史文化名城”下定義，也未說明條件。而首批24個城市確實是有整體的歷史文化價值，保存也較為完好，在學術(shù)界和社會上沒有什么爭議。到1986年的第二批，部分標準才制定出來，但由于一些概念模糊，選拔認定還是采用定性的“比較級”。

而據(jù)張松教授介紹，第三批名城公布時，一些問題已經(jīng)暴露出來，許多名城片面追求經(jīng)濟效益，違反城市規(guī)劃法規(guī)，古城風貌和歷史遺存都受到了不同程度的破壞。

古城保護專家、同濟大學國家歷史文化名城研究中心主任阮儀三教授認為，在這種情況下的國家級歷史文化名城選拔和審批，一方面是為了肯定，另一方面則是希望能夠為遺產(chǎn)“加鎖”——借助名城的“帽子”促進保護，約束地方的破壞行為。

因此，1994年的第三批國家級名城審批的請示通知上，特別增加了“加強保護管理”的表述，明確要求除了重點的文物保護單位，“在所申報的歷史文化名城保護范圍內(nèi)還應(yīng)當有兩個以上的歷史文化街區(qū)”才有資格參加評選，并強調(diào)要從嚴審批，對不按規(guī)劃法規(guī)保護、失去名城條件的城市，“要撤銷歷史文化名城的稱號”。

而名城保護的立法和制度建設(shè)一直在艱難中前行。雖然在2000年以后陸續(xù)也有十來個城市獲批“國家級”，但具體的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》直到2008年才正式出臺，為申報區(qū)域內(nèi)文物保護單位和歷史文化街區(qū)的數(shù)量、等級、保存狀態(tài)以及配套的管理措施給出了相對明確的評分依據(jù)。

名城保護如同虎口奪食

住建部原副部長仇保興認為，名城保護目前仍舊存在如片面追求土地價值導致遍地拆賣、文物保護代替名城保護損失整體風貌、旅游開發(fā)代替名城保護致目光短淺、拆真名城建“假古董”行“開發(fā)式破壞”之實等四大嚴重問題。

出現(xiàn)這些問題的原因，可歸結(jié)為保護意識薄弱、維修經(jīng)費缺乏、名城保護與土地開發(fā)的利益沖突、基礎(chǔ)研究薄弱、有針對性的法律法規(guī)體系尚未健全等“傳統(tǒng)弊病”。

2013年1月，住建部和國家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，除了通報河北邯鄲等八個城市，還透露，現(xiàn)有歷史文化名城中約90%保護不力，相當一部分已名存實亡。

2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》已經(jīng)明確所在地各級政府為監(jiān)管和責任主體，而且從90年代開始，中央、地方大大小小的遺產(chǎn)保護相關(guān)“市長班”開辦迄今，上述延續(xù)多年的“老原因”、“新問題”不由得讓人困惑。表面上看起來是所謂“發(fā)展”和“保存”、“現(xiàn)代”和“傳統(tǒng)”、“經(jīng)濟”和“文化”的對立，掀開蓋子，是否正如也曾管理過遺產(chǎn)保護的臺灣學者龍應(yīng)臺所說，“不僅僅是文化問題”。

2011年開啟、2013年公布的“名城大檢查”，被視為是對部分保護不力的地方發(fā)出的第一次“黃牌警告”，也被寄望是我國名城保護進入“高效、動態(tài)管理”的開始。

正如名城保護領(lǐng)域的前輩、清華大學朱自煊教授所說，30多年建立的這套歷史文化名城制度和保護工作，總的來說還是值得肯定的，畢竟面對快速的“發(fā)展”、強大的破壞力量，“歷史文化名城保護工作好像虎口奪食一樣不容易”。endprint