戶籍改革釋放制度紅利

張翼

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），將自十八大以來、特別是十八屆三中全會以來各項政改中出臺的相關(guān)決定，進行了系統(tǒng)整合、梳理與提升，形成既具全局指導(dǎo)、又具差別化對待、更兼分類改革意義的規(guī)約文件，力圖為全面深化改革的中國，注入新的制度紅利。

《意見》的實施，終結(jié)了1958年以來以“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”為區(qū)分標志的身份歧視與福利區(qū)隔，同時也終止了藍印戶口。個體可按居住地區(qū)分為農(nóng)村居民或城鎮(zhèn)居民，也可從職業(yè)上劃分為農(nóng)民或非農(nóng)民，但這都是市場主體選擇的結(jié)果，而非政府的強制標簽。“農(nóng)民”包含更多職業(yè)含義，而不再與“農(nóng)業(yè)戶口”直接掛鉤；農(nóng)民的子女，將不再被強制標簽為父母親的戶口屬性，而是依據(jù)其就業(yè)地點與常住地區(qū)申領(lǐng)居民戶籍。

戶籍改革釋放三大制度紅利

社會與市場訴求了多年的“同工同酬”“同城同權(quán)”等，將在個體統(tǒng)一登記為“中華人民共和國居民戶口”的過程中逐漸實現(xiàn)。農(nóng)民工進入城市之后，因為摘掉了“農(nóng)業(yè)戶口”的帽子，會理所當然地轉(zhuǎn)化為名副其實的產(chǎn)業(yè)工人；伴隨戶口的轉(zhuǎn)化，這些進城的新市民將增進認同與融入，因為隨遷子女也可以隨父母親落戶，他們的教育權(quán)——接受義務(wù)教育和非義務(wù)教育的權(quán)利，以及在居住城市參加高考與公務(wù)員考試的權(quán)利，都將一并得到落實。

億萬農(nóng)民將不再擔憂進城落戶會失去承包地和宅基地、失去集體收益分配權(quán)，他們將從土地上解放出來，從而勞動力人口的生產(chǎn)效率獲得提升，社會發(fā)展活力得以增進。農(nóng)村的土地，也會在農(nóng)民工進城落戶過程中，展開新一輪的流轉(zhuǎn)、托管、入股或其他重組過程，這將逐漸打破一家一戶的小農(nóng)耕作模式，為現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造機遇；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化與機械化，既有利于增加農(nóng)民土地單位面積的產(chǎn)量、節(jié)約勞動成本，也有利于提升政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的安全監(jiān)管；農(nóng)村企業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，在擴大個體農(nóng)民種地面積的同時，也將最大限度地提高他們的收入水平。

這一改革為勞動力的自由遷徙與勞動力市場的統(tǒng)一構(gòu)筑起了堅實的制度保障。城鄉(xiāng)收入差距的縮小，反過來會刺激一部分年輕勞動力從事農(nóng)業(yè)勞動，改變農(nóng)村勞動力的年齡結(jié)構(gòu)，為新型農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣創(chuàng)造條件；而城市，也將在一定程度上緩解日益嚴重的“民工荒”，第二次釋放人口紅利，提升中國經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

本次戶籍改革，公安部門率先在現(xiàn)有發(fā)展環(huán)境與時空背景下最大限度地拓展了制度文本，從而使其擺脫了“嚴防死守”的困局——將皮球踢給其他部門；附著在戶口之上的福利與公共服務(wù)功能——特別是與就業(yè)、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等民生問題密切相關(guān)的部門，會在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下保障戶籍改革釋放的紅利。

促進戶籍改革的四項措施

2010年的第六次人口普查表明，絕大多數(shù)跨區(qū)域流動的農(nóng)民工，主要集中在100萬以上人口的大城市與特大城市。大城市與特大城市的戶口含金量遠遠大于建制鎮(zhèn)與中小城市。

發(fā)揮居住證的制度紅利。全國有6個1000萬以上人口的特大城市，有10個500萬～1000萬人口的特大城市，有21個300萬～500萬人口的大城市，有103個100萬～300萬人口的大城市。這些城市基本聚集了全國90%以上的優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源，也為跨地區(qū)流動的農(nóng)民工創(chuàng)造了收入較高的就業(yè)崗位。但是按照《意見》基本精神，特大城市將嚴控人口規(guī)模，大城市將合理確定落戶條件。在這種情況下，絕大多數(shù)流入特大城市與大城市的農(nóng)民工無緣落戶，即使積分入戶政策也只會給一部分人帶來落戶預(yù)期。所以，如何發(fā)揮居住證的制度紅利，為這些作出巨大貢獻的勞動者帶來改革收益，就成為考量大城市與特大城市政府執(zhí)政能力的主要標尺。故我們需繼續(xù)在學(xué)理上持之以恒地研究農(nóng)民工的“社會安全網(wǎng)”制度、監(jiān)督農(nóng)民工勞動環(huán)境的改善程度、觀察流動人口與本地人口的社會融合機制。總之，改革的一紙文件，不會自動將橫亙于不同身份人口之間的不平等蕩滌干凈，而需要全社會繼續(xù)作出不懈努力。

引導(dǎo)人口向建制鎮(zhèn)或中小城市轉(zhuǎn)移。因為建制鎮(zhèn)和中小城市創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力有限，且資源和產(chǎn)業(yè)向大城市和特大城市集中的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)，所以對全國138個50萬～100萬人口的中等城市，對380個50萬以下人口的小城市，對1.9萬個建制鎮(zhèn)來說，對農(nóng)民落戶的吸引力已不是很大。白天進城打工，晚上回家安歇，也不失為一種理性的選擇；同時，“大城市擠破頭，小城市不愿留”的流動格局不會短期改變。與媒體熱情的奔走呼號相比，農(nóng)民和農(nóng)民工對戶改新政的反映反倒是非同尋常的“淡定”和“理性”。所以，合理引導(dǎo)人口向建制鎮(zhèn)或中小城市轉(zhuǎn)移，就必須在釋放戶籍制度改革紅利的同時，通過投資或市場之手的產(chǎn)業(yè)配置、就業(yè)崗位的創(chuàng)造與工資待遇的誘導(dǎo)、社會福利與公共服務(wù)的均等化激勵，讓農(nóng)民工就近就地城鎮(zhèn)化。

加強對地方政府的監(jiān)督。中小城市的地方政府看到的是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，希望通過農(nóng)民向建制鎮(zhèn)和小城市的流動拉動當?shù)亟?jīng)濟的增長；房地產(chǎn)商也希求通過農(nóng)民工的住房需求支撐下滑的利潤，在即將腰斬的價格行情中收回成本，或者幻想再次引發(fā)新的“搶購潮”。盡管《意見》明言租房亦可落戶，但有些城市仍然在購房與落戶之間建立起必然聯(lián)系，將政府救市的主張與戶改新政掛鉤。不難理解，土地財政的壓力，會迫使建制鎮(zhèn)和中小城市政府繼續(xù)產(chǎn)生人為推動城鎮(zhèn)化的沖動。為做到“以人為本，尊重群眾意愿”，“統(tǒng)籌配套，提供基本保障”，中央政府與省級政府一方面要加強對地方政府的監(jiān)督，防止“強迫農(nóng)民進城”問題的發(fā)生；另一方面也要敦促地方政府在吸引農(nóng)民落戶后，強化“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

推動漸進化城鎮(zhèn)化。農(nóng)民向城市的流動——轉(zhuǎn)戶的過程，也即是移民的過程，這會給本來就薄弱的建制鎮(zhèn)和小城市帶來一系列的社會問題，尤其是在經(jīng)濟波動中，就業(yè)、失業(yè)、社會保障、教育、住房等民生問題會被放大為社會發(fā)展風險。迄今為止，不管是在建制鎮(zhèn)和中小城市，還是在大中城市和特大城市，本地戶籍人口尚不可能“均等分享”基本公共服務(wù)，新進城農(nóng)民工更甚。社會學(xué)的基本理論告訴我們：功能統(tǒng)一性、功能普遍性、功能不可缺少性假說的成立是有條件的。一項制度在推行過程中，不僅會釋放正功能，也會釋放反功能；不僅具有顯功能，而且具有潛功能。戶改與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，既具有互相促進的一面，也具有相對獨立的一面。漸進化城鎮(zhèn)化過程，比跨越式城鎮(zhèn)化過程更易于化解社會風險。

在特大城市和大城市落戶政策收緊的情況下，要在2020年完成一億人口落戶城鎮(zhèn)的目標，使我們不得不將經(jīng)濟與社會發(fā)展的重點集中到建制鎮(zhèn)和中小城市上去。但市場形成的格局，以及大城市和特大城市的聚集效應(yīng)，會在制度框架下自動步入我們預(yù)期的軌道嗎？在農(nóng)民進城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰螅绾卧谥贫壬媳Ｕ纤麄兝^續(xù)享有集體土地所有權(quán)？農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后，還有權(quán)將自己的戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村嗎？這些問題，亦應(yīng)在相關(guān)法律的修訂中形成完善的制度文本。如果農(nóng)民能夠到城市落戶，但市民不能到農(nóng)村落戶，則戶籍就難以回歸到只登記人口信息的基本功能。總之，本次戶改新政，是通向最終廢止原有戶口制度目標的一個嶄新的、全方位的、具有劃時代意義的階段性推進，無疑，其為制度紅利的釋放創(chuàng)造了機會，但這個機會之窗是否能夠完全打開，還要看實踐在試錯中的表現(xiàn)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）endprint