鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設(shè)難題及應(yīng)對(duì)思考

王 磊 梅建黨 馮 濤

(1.新蔡縣宋崗鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心,河南 新蔡463500；2.新蔡縣佛閣寺鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，河南 新蔡463500)

在我國(guó)，集鎮(zhèn)是城市之末，農(nóng)村之首，是聯(lián)系城鄉(xiāng)的紐帶和橋梁，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于不可替代的重要地位。城市化快速發(fā)展使集鎮(zhèn)建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化的重要突破口，加強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，集鎮(zhèn)建設(shè)存在諸多問(wèn)題和難點(diǎn)，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真思考如何去做好集鎮(zhèn)建設(shè)，使之成為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭和有著良好人居環(huán)境的宜居之地。

1 集鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀和管理存在的問(wèn)題

在集鎮(zhèn)建設(shè)中，由于現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施差、干群認(rèn)識(shí)不到位、缺乏區(qū)域特色和支柱產(chǎn)業(yè)支撐，同時(shí)改造資金嚴(yán)重不足、技術(shù)力量薄弱造成管理水平滯后， 導(dǎo)致在鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設(shè)和后續(xù)管理中面臨諸多問(wèn)題和矛盾。

1.1 舊街區(qū)無(wú)規(guī)劃，新規(guī)劃實(shí)施困難

由于歷史原因，以前街道建設(shè)基本處于自由建設(shè)和失控狀態(tài)。 規(guī)劃的滯后使新的規(guī)劃的執(zhí)行有很大阻力和難度。

1.1.1 對(duì)鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，重視不夠

集鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)也是地方政府的主要職責(zé)，當(dāng)前容易把集鎮(zhèn)建設(shè)簡(jiǎn)單理解為推進(jìn)農(nóng)村城市化，強(qiáng)調(diào)建忽視管，存在忽略集鎮(zhèn)特色內(nèi)涵、缺乏科學(xué)規(guī)劃、盲目大拆大建、重表面輕實(shí)用、客觀條件和建設(shè)目標(biāo)脫節(jié)、 政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的關(guān)系不清等認(rèn)識(shí)誤區(qū)。規(guī)劃嚴(yán)重滯后，群眾建設(shè)有一定的隨意性，政府管理有法可依卻無(wú)據(jù)可用。 從而導(dǎo)致集鎮(zhèn)建設(shè)布局零亂、亂修亂建、土地配置失當(dāng)、功能分區(qū)不明顯等現(xiàn)象。 城鎮(zhèn)規(guī)劃布局的不合理，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境發(fā)展的不協(xié)調(diào)，對(duì)集鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展影響較大。

1.1.2 原集鎮(zhèn)建設(shè)不合理

缺乏規(guī)劃造成最直接的表現(xiàn)就是建設(shè)不合理，群眾隨便建，沿路跑、沿街建房，集鎮(zhèn)住戶散亂，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。 同時(shí)街道功能分區(qū)不合理，商貿(mào)、服務(wù)、生活區(qū)無(wú)法區(qū)分，造成街道市場(chǎng)、露天市場(chǎng)和馬路市場(chǎng)，占道經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重。而政府投資興建的商貿(mào)市場(chǎng)無(wú)法運(yùn)作，也造成了極大的資源浪費(fèi)。

1.1.3 現(xiàn)有集鎮(zhèn)設(shè)施功能不全、配套落后

鎮(zhèn)里現(xiàn)有設(shè)施分別是供電變電站1 座，中學(xué)一所現(xiàn)有學(xué)生800 余人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1 所，公共生活服務(wù)設(shè)施一般。道路、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、綜合防災(zāi)等設(shè)施不盡完善。 1 個(gè)供水廠，街區(qū)使用人口不足50%，橋梁、水利及排水不合理。 無(wú)體育、文化、科技等公共服務(wù)和供氣設(shè)施。 無(wú)休閑活動(dòng)場(chǎng)所、無(wú)公共停車場(chǎng)、無(wú)垃圾處理設(shè)施、公共廁所少，綠化程度不高、僅有干寶公園一座占地約500 平方，街區(qū)道路破壞嚴(yán)重，路燈供電不及時(shí)。

1.1.4 街區(qū)環(huán)境臟亂差

在集鎮(zhèn)的管理上廣泛存在重建設(shè)輕管理、重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)等管理機(jī)制不順的現(xiàn)象，特別是管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的缺失、綜合執(zhí)法力度的弱化、責(zé)任考評(píng)制度的虛設(shè)等嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)缺乏制度化、規(guī)范化、法制化的管理。 由于管理水平滯后，居住松散，加上街道衛(wèi)生管理人員年齡老化，管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，對(duì)生態(tài)環(huán)境效益的忽視和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不健全，管理長(zhǎng)效機(jī)制的缺失不同程度上影響了集鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展，嚴(yán)重影響了集鎮(zhèn)形象，同時(shí)占道經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致集鎮(zhèn)臟、亂、差現(xiàn)象突出，垃圾遍地、污水亂流，嚴(yán)重影響居民生活。

1.2 現(xiàn)有街區(qū)改造難度大

新的規(guī)劃是在現(xiàn)有街道基礎(chǔ)上進(jìn)行深入研究和合理設(shè)計(jì)的。必然要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行改造以節(jié)約建設(shè)成本，減少建設(shè)阻力。 但是改造存在著各種矛盾。

1.2.1 集鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏

集鎮(zhèn)建設(shè)離不開(kāi)資金的投入，但投資無(wú)來(lái)源，集鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)力量薄弱，是目前鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設(shè)面臨的普遍問(wèn)題。靠財(cái)政投資，鄉(xiāng)村無(wú)建設(shè)財(cái)力，難以拿出資金引導(dǎo)集鎮(zhèn)建設(shè)；靠土地生財(cái)，有待于給予更優(yōu)惠的政策扶持；靠銀行貸款，銀行怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，對(duì)集鎮(zhèn)建設(shè)放貸較少。

1.1.2 已建成的集鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和區(qū)域特色

集鎮(zhèn)發(fā)展程度不高，總體規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)支撐不夠、輻射作用較弱、門面使用率低和資源閑置，對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沒(méi)有特別明顯的作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不夠快、不夠優(yōu)，嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設(shè)和管理的良性推進(jìn)。

1.2.3 干部群眾畏難情緒大

缺乏建設(shè)資金、改造難度大，無(wú)得力的專業(yè)隊(duì)伍加之無(wú)有效的管理措施，使廣大干部和群眾對(duì)集鎮(zhèn)建設(shè)有畏難情緒，另外由于可能觸動(dòng)部分人員利益，造成對(duì)立矛盾，政府只能靠調(diào)解和做耐心細(xì)致的思想工作，使部分干部畏堅(jiān)懼難，不愿接手集鎮(zhèn)建設(shè)工作。

2 集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)和相應(yīng)對(duì)策

集鎮(zhèn)建設(shè)與管理, 不能單靠一個(gè)行業(yè)進(jìn)行建設(shè)與管理, 是政府作為、集鎮(zhèn)生產(chǎn)力發(fā)展水平、居民素質(zhì)的一個(gè)外在標(biāo)志、是整個(gè)集鎮(zhèn)現(xiàn)代文明和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的外在體現(xiàn)。 功能完備的集鎮(zhèn)，不是簡(jiǎn)單的商品交換地，應(yīng)是工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)、科技教育、交通運(yùn)輸、財(cái)政金融、通訊和政治文化的“中心”。 鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設(shè)和管理必須堅(jiān)持建管并重，逐步走上規(guī)范化、特色化、有序化的軌道,才能不斷提高鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的品位。集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)是通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)改善農(nóng)村群眾生活質(zhì)量、拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使之成為農(nóng)村物質(zhì)、文化交流的主要平臺(tái)和農(nóng)村與外界聯(lián)系的橋梁和紐帶。

2.1 科學(xué)超前規(guī)劃，努力把全鎮(zhèn)建設(shè)成特色集鎮(zhèn)

我們的集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃2010 年開(kāi)始走向正規(guī)， 由專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行了總體規(guī)劃，通過(guò)了專家認(rèn)證，并經(jīng)過(guò)了縣政府的批準(zhǔn)。

2.1.1 政府重視，政府引導(dǎo)和群眾主體結(jié)合

緊緊圍繞“規(guī)劃先行、準(zhǔn)確定位、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施、注重特色”的思路，注重挖掘人文、風(fēng)俗、歷史的底蘊(yùn)，樹(shù)立科學(xué)規(guī)劃意識(shí)，維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威。 規(guī)劃一經(jīng)編制，并經(jīng)有關(guān)部門審批，必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，保持規(guī)劃的連續(xù)性，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，不得隨意修改規(guī)劃，隨意建設(shè)。 突出人居、建筑、景觀的特色，使集鎮(zhèn)文脈清晰、蘊(yùn)涵豐富，最適宜居住和創(chuàng)業(yè)，成為人居福地。集鎮(zhèn)的發(fā)展不能靠搞運(yùn)動(dòng)和行政命令，要依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，農(nóng)民集聚要靠市場(chǎng)吸引。但是，政府的引導(dǎo)作用不能放棄，鎮(zhèn)政府要高度重視集鎮(zhèn)建設(shè)工作，充分認(rèn)識(shí)它的重要性，要作為鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，形成制度，強(qiáng)化目標(biāo)管理。

2.1.2 充分利用社會(huì)資金，突出本地建設(shè)特色

近年來(lái)， 全鎮(zhèn)一是采取誰(shuí)投資誰(shuí)受益原則共利用社會(huì)資金5000多萬(wàn)元，在集鎮(zhèn)上建成四個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)和一個(gè)自來(lái)水供水公司。 通過(guò)吸納民間資金投入集鎮(zhèn)建設(shè)，有力地推動(dòng)了特色集鎮(zhèn)的建設(shè)。 二是全鎮(zhèn)街區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“四化”。 即硬化。 爭(zhēng)取上級(jí)資金修建北街1 公里水泥道路，籌集群眾資金修建沿明臨路1 公里下水道等。亮化。利用集鎮(zhèn)亮化工程資金為全鎮(zhèn)新裝16 個(gè)街燈,方便群眾夜晚出行,同時(shí)對(duì)干寶塑像進(jìn)行重新清理整修，豐富全鎮(zhèn)文化底蘊(yùn)。 綠化。 突出生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，興建臺(tái)子湖旅游區(qū)，對(duì)臺(tái)子湖600 畝水面進(jìn)行清理整治打造水鄉(xiāng)旅游名片，并在街區(qū)主干路段兩旁植綠化樹(shù)，改善了街道環(huán)境，并適時(shí)不斷增加綠化范圍和面積。美化。針對(duì)集鎮(zhèn)廣泛存在的以路為市、亂停亂放等導(dǎo)致街市擁擠和秩序混亂現(xiàn)象，配套建好農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、車站、垃圾場(chǎng)、公廁等公共設(shè)施，使商家攤位整齊、車輛擺放有位和人行有道。

2.2 做好集鎮(zhèn)的管理經(jīng)營(yíng)，做到制度規(guī)范化，管理人性化，經(jīng)營(yíng)效益化

2.2.1 理順管理體制、創(chuàng)新管理模式

創(chuàng)新工作機(jī)制，營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境，加強(qiáng)集鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理，加大綜合執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)集鎮(zhèn)的高效能規(guī)范化管理。一是由鎮(zhèn)財(cái)政、村鎮(zhèn)、稅務(wù)、國(guó)土、公安、工商、交通等部門組成綜合管理機(jī)構(gòu)，建立有力的管理隊(duì)伍，規(guī)范管理程序，促進(jìn)集鎮(zhèn)管理制度化、規(guī)范化、法制化、常態(tài)化。調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量，全方位、多角度參與集鎮(zhèn)建設(shè)。二是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任考評(píng)制度，增強(qiáng)工作人員責(zé)任意識(shí)。管理機(jī)構(gòu)要建立工作人員鎮(zhèn)容和環(huán)境衛(wèi)生轄區(qū)管理責(zé)任考評(píng)制度， 責(zé)任到人，定期和不定期組織檢查驗(yàn)收，對(duì)責(zé)任履行不好的，責(zé)令其限期改正，提高管理人員事業(yè)心和責(zé)任感。

2.2.2 強(qiáng)化管理措施，實(shí)現(xiàn)人性化管理

加強(qiáng)集鎮(zhèn)容貌、環(huán)境衛(wèi)生管理，首先是做好凈化工作。鎮(zhèn)政府拿出一定資金，作為環(huán)衛(wèi)工人的固定補(bǔ)助。 落實(shí)人員、落實(shí)路段責(zé)任、落實(shí)環(huán)衛(wèi)路段監(jiān)管人員，搞好鎮(zhèn)區(qū)主次干道、人行道的日常清掃保潔，堅(jiān)持不懈地開(kāi)展對(duì)亂倒亂扔垃圾的監(jiān)察執(zhí)法。 加強(qiáng)集鎮(zhèn)周邊衛(wèi)生整治，新建垃圾池20 座，新購(gòu)活動(dòng)垃圾桶，實(shí)行定點(diǎn)傾倒、定時(shí)清運(yùn)垃圾。加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的管理與維護(hù)，實(shí)行專人管理，提高環(huán)衛(wèi)工作水平。同時(shí)要大力提高居民整體素質(zhì)。通過(guò)宣傳教育不斷增強(qiáng)人民群眾的文明衛(wèi)生意識(shí)，樹(shù)立良好的社會(huì)道德風(fēng)尚。制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，規(guī)范部門和居民行為。 鼓勵(lì)群眾共同參與管理基礎(chǔ)設(shè)施，禁止一切單位和個(gè)人占用、損壞、拆除各類市政、環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)象發(fā)生。設(shè)置戶外宣傳品張貼欄，規(guī)范各種廣告行為，規(guī)范設(shè)置停車場(chǎng)，落實(shí)好“門前三包（環(huán)境、綠化、秩序）”等責(zé)任制。

2.2.3 以產(chǎn)業(yè)為支柱穩(wěn)步擴(kuò)大集鎮(zhèn)規(guī)模

按照“以農(nóng)穩(wěn)鎮(zhèn)、以工強(qiáng)鎮(zhèn)、以商活鎮(zhèn)”的發(fā)展目標(biāo)，因地制宜、立足實(shí)際，培育壯大集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，不斷增強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)的活力。一是建立農(nóng)特產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，推動(dòng)全鎮(zhèn)形成種養(yǎng)、銷售“一條龍”的產(chǎn)業(yè)鏈條。二是為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供有效的就業(yè)途徑。積極發(fā)展交通、餐飲、商貿(mào)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)發(fā)展中介、信息服務(wù)等新興服務(wù)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)興鎮(zhèn)富民。