司法改革更應重視“內生驅動型改革”

文/和靜鈞 西南政法大學政治與公共管理學院副教授

司法改革更應重視“內生驅動型改革”

文/和靜鈞 西南政法大學政治與公共管理學院副教授

關于司法改革的“頂層設計”，目前有三套文件：一是中央“全深改”小組會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，二是中央“全深改”小組審議通過的《上海司法改革試點工作方案》，三是最高院制訂的《人民法院第四個五年改革綱要（2014－2018）》。

這三套文件，都緊密地體現了十八屆三中全會的深化改革精神，屬于自上而下的“事權與財權重新配置”的改革，改革目的就是進一步減少對司法權的權力干擾，以促進司法公正。“省統管”之下的司法官員任命、財政經費等體制問題，將進一步形成“去地方化”，地方權力違法干預司法的現象，會受到一定的限制。

然而，司法體制改革固然是非常重要，但考慮到自上而下的體制改革，很難碰觸到司法系統內部的權力配置，內部性形成的干擾司法公正與司法效率的痼疾，并不會因外在的體制改革而消除。隨著事權下放、財權和人事權進一步集中于省級之后，基層法院“斷炊”的可能性反而會增大，除非與之配套的體制中有一項是省級財權行使不當的救濟制度。

這使改革問題的討論，又回到原點：是以“頂層設計”的外在推動型改革為主導，還是以“內生驅動型”的改革為基礎。在筆者看來，二者都不可偏廢，應相輔相成。

近年來，法院通過自身的努力，不斷進行一些“內在型”的改革，并取得了相當大的實效。如司法廉政方面的改革，最高人民法院印發《關于落實黨風廉政建設主體責任的實施意見（試行）》，明確由院黨組來擔負法院廉政建設的主體責任，院紀檢組長不兼任其他職務，把工作重心轉換到監督、執紀、問責上來。

這份《意見》（試行），可以看作解決了法院系統內的司法違紀與腐敗問題“誰來管”的問題。按照我們現行法律制度，除了地方人大執行對法院工作、人事任命等方面的監督之外，并沒有其他職能性地對法院內部統一進行監督、執紀和問責的部門。法院系統內部有眾多次級部門也在發揮部分監督職能，但權責不明，權力平行或不對等，要么“都管事”，要么“都不管事”，監督難見很好的持久效果。對于法院這一特殊機構而言，司法獨立與司法紀律都不可偏廢，在保障法院依法獨立審案的情況下，必須有一內部性機關對司法紀律作出日常性的監督。以美國為例，美國各州都建立有內部性的司法行為與紀律委員會，專門監督法官不當行為與司法腐敗，對失責失范的法官進行問責。

這份《意見》（試行）不只是宣明“誰來管事”，也把配套性的“管哪些事”作了較為詳盡的分類規定。《意見》（試行）把法院的被監督主體分為三大模塊，分別為院領導干部、審判執行人員、院干警，主要查處院領導干部的貪污受賄、權錢交易、失職瀆職案件，審判執行人員的徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私案件，以及法院干警違紀違法案件。三個模塊建立起了責任追究的交叉網絡，如“一案雙查”，既涉及審判執行人員的錯案，也涉及領導干部模塊中的“失職瀆職案”，追究領導干部用人不當或放縱錯案發生的失職責任。

內部自我強化的反腐防腐措施，有力地支持了外在的改革，如司法體制改革中將強化法官的終身責任制，沒有內在機制的支撐，很難落實下去。

另一方面，法院“內生驅動型”改革來源于法院自我推動的法務公開。最高人民法院決定從2014年1月1日起在全國法院范圍內實施量刑規范化以及裁判文書網絡公布等多項工作，其中《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》的正式實施，被賦予了相當重要的意義。

裁判文書公開事關司法公開，司法公開是令“公平正義以看得見的方式實現”的唯一方式，除其無他。司法改革的推進，首先應從司法公開上推進。盡管司法公開的內涵還包括司法程序公開、執法信息公開等多項內容，但裁判文書所具有的質證、認證、事實認定、法律適用等多項重要訴訟信息的載體功能，使裁判文書公開成為司法公開的核心。可以這么說，讓司法“看得見”，首先就得讓裁判文書“看得見”于藍天下。

理論上看，裁判文書公開可以通過多種傳播渠道完成。新媒體傳播時代下，通過法院官方注冊的網絡或社交賬號發布裁判文書，更具有閱覽便捷性，通過公眾的“二次傳播”效果更好。必須承認，傳統方式的公開過去即使有，也只不過是“選擇性公開”“擇優后公開”“宣傳性公開”和“定向性公開”，尚不能構成實體和程序意義上的“全面公開”。基于這樣的歷史因素，此番最高法院推動的各級法院互聯網上全面公布裁判文書，才具有了改革分水嶺之意義。

公開性之所以是司法改革的邏輯起點，首先在于司法公開是憲法所規定的司法裁決機構的一項義務，其次它又契合于政府信息公開中所保障的公眾知情權與監督權，改革之終極目的，就在于確保司法的公信力達到它所能及的最高水平。還有一點就是，在司法公開推動下，所有與司法活動有關的程序都會達到一定的有序化，如為配合這次裁判文書公開，最高法院推出了另一項司法改革重點即量刑規范化，在公開性的要求下，量刑與裁判一體化，是自然的配套要求。

受法院系統推動的“法務公開”的激勵，檢察系統也在主動探索“檢務公開”的改革。據正義網報道，全國檢察機關案件信息公開系統將全面部署使用，屆時各級人民檢察院將通過該平臺，向社會發布重要案件信息，公開法律文書，向相關人員提供案件程序性信息查詢服務等事項。最高檢也通過“兩微一端”（微博、微信和客戶端），在過去一段時間里加強了“鍵對鍵”的溝通。

司法公開關乎民眾的知情權，關乎社會正義，也直接決定著民眾和輿論監督權的落實水平。全方位鋪開司法信息公開，讓每一角落都充滿陽光，這是我們的防腐反腐的重要制度基礎工程。從這些意義上講，司法系統內部探索并逐步形成制度的廉政建設及信息公開等方面的“內部改革”，更有意義，更有生命力。