戶籍改革路線圖

文/劉武俊 《中國司法》雜志總編輯、研究員

戶籍改革路線圖

文/劉武俊 《中國司法》雜志總編輯、研究員

戶籍制度改革是全面深化改革的一出重頭戲，也是新型城鎮化的重頭戲，加快戶籍制度改革已經成為社會各界矚目的焦點。中共中央政治局6月30日召開會議，審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這份戶籍改革的綱領性文件為深化戶籍制度改革描繪了相對清晰的路線圖，戶籍改革的前景值得期待，戶籍改革將把遷徙權交給人民群眾，戶籍改革正在逐步地圓人民群眾自由遷徙的中國夢。

戶籍改革的路線圖

黨的十八屆三中全會明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，這為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。這次戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。

習近平同志在6月6日主持召開中央全面深化改革領導小組第三次會議時發表重要講話強調，推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜、區別對待。要堅持積極穩妥、規范有序，充分考慮能力和可能，優先解決存量，有序引導增量。要尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。要促進大中小城市和小城鎮合理布局、功能互補，搞好基本公共服務，還要維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。習近平同志在談及落實各項改革任務時強調，“目標是否堅定，決定改革的成敗；落實能否到位，決定藍圖的實現。”實現戶籍改革的任務尤其要重視目標堅定和落實到位的問題。

新型城鎮化的核心改革是戶籍改革，戶籍制度是新型城鎮化無法回避的最大難題。中央城鎮化工作會議提出“要穩步提高戶籍人口城鎮化水平”。目前，從農村土地上流出的勞動力人口，約有2.7億仍為農村戶籍。其中有約1.7億流入城鎮的農民工，以及約1億在本鄉鎮從事非農業生產的農村戶籍人口。加上未經統計的上述農業轉移人口的家眷，我國農村流出人口的總量在3億人左右。同時也有數據顯示，當前，我國城鎮化率達到52.6%，這是以常住人口為基數計算的，但按照戶籍人口計算，城鎮化率只有35.3%。這說明有大量經常住在城鎮的農業轉移人口還不是城鎮戶口，處于“半市民化”狀態，大量進城就業人口沒有享受到城市基本公共服務。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。

戶籍制度與遷徙自由

在我國歷史上,戶籍制度主要是為分配土地、征收稅賦及攤派徭役提供憑據。新中國成立后,戶籍制度逐步發展成為集人口遷移控制和利益資源分配于一體的結構嚴密且功能強大的系統性政策,現行戶籍制度迄今依然是一項以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。

客觀地講,傳統戶籍制度對于計劃經濟背景下維護社會穩定和確保農業基礎地位等需要,確實起到了“鐵籬笆”似的重要作用。然而,隨著市場經濟的發展,濫觴于農業社會和計劃經濟的傳統戶籍制度已經明顯適應不了時代的需要。“鐵籬笆”似的戶籍制度不僅鉗制了人才的自由流動和落戶創業,阻礙了市場對人力資源的有效配置,而且在客觀上傷害了一大批民眾尤其是廣大農民的感情。既失公正又缺效率的傳統戶籍制度實際上已經成為備受詬病且負面效應甚多的壁壘型政策。

城市戶籍之所以成為香餑餑,數十年鐵板一塊的戶籍政策之所以難以松動,根本上就是因為戶口附加著太多的利益,且總是與公共福利掛鉤,包括諸多只有城市居民才能享有的特殊的就業、教育、補貼、社會保險等權益。戶籍制度的要義就是徹底剝離附著在戶籍上的不平等權益福利。

遷徙自由在當代中國也經歷了一個由肯定到否定再到一定程度的默認的曲折歷程。1954年憲法曾明確規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。當然,由于上世紀50年代中國的經濟、文化發展都相當落后,城鄉差距過大,當時實行遷徙自由的經濟及社會條件并不成熟。以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為標志,中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。該法規確立了以常住人口為主、嚴格控制人口流動的基本原則,明確地將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍,并規定“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的準予遷入證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。這顯然在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規定。1975年憲法取消了有關遷徙自由的規定,此后一直沒有恢復。這種二元結構的封閉式的戶籍管理模式構成了世界罕見的城鄉壁壘,它在城市與農村、城市與城市之間構筑了一道難以逾越的屏障,城市可憑借戶籍壁壘構建住房、醫療、教育、養老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動力全面就業的城市就業制度。在這一背景下,戶口本成為中國人之間身份及待遇差別的一大標志。

自由遷徙通過人力資源的有序流動和合理配置,可以為實現人盡其才、人盡其力和安居樂業的社會環境創造有利條件。自由遷徙是市場經濟發展的內在必然要求,而人力資源的市場配置模式同樣也必然要求法律為勞動力的自由流動提供保障。當然,這種自由并非沒有限制的自由放任,而是在國家的法律和政策調控之下的相對自由,即在通過法律和政策保障公民自由遷徙權的同時,還要規范和引導公民的遷徙行為,從而實現人力資源的有序流動及合理配置。今年的《政府工作報告》明確提出，加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。這是“自由遷徙”首次寫入政府工作報告。

事實上,自由遷徙已經是中國大規模城鎮化進程中的一個現實寫照。中國正經歷史上最大規模人口流動。我國人口流動從上世紀80年代的600萬增加到2013年的2.45億。其中80%的人口是從農村流入城市。在未來十幾年，我國還將處于城鎮化快速發展階段，我國流動人口還將持續增長。不過,數以億計的農民工雖然實現了形式上的自由遷徙,但卻還沒有真正享受到公正平等的待遇和權益。在自由遷徙表象的背后隱藏著社會不公的現實。現行戶籍制度迄今依然是一項以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。從這一意義上講,戶籍改革等制度改革的目的,就是要為實現自由遷徙營造一個公平的制度環境。

戶籍改革面臨的現實“關卡”

戶籍制度改革不能一蹴而就，中央政治局會議通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出優先解決存量，讓進城時間長的人口落戶；在不同類型城市實行差別化落戶政策；除此之外，城鎮化過程并不是解決所有人都到城鎮落戶，至于對流動人口的管理，居住證制度在今后還將長期存在。

戶籍改革是一個牽一發而動全身的系統工程，必須與相關制度改革統籌推進。如果不妥善解決進城農民工的社會保險、隨遷子女就學乃至住房等實際問題，那么進城農民也就無法真正融入城市。建議先解決舉家遷徙或長期在城務工人員的社會保障和隨遷子女就學問題，加快推進養老保險關系跨地區轉移接續。同時，高度重視農民工住房問題，在進一步完善城鎮住房保障體系的同時，結合推進農村土地制度改革，大力發展房屋租賃市場，充分發揮企業、社會和市場的作用來逐步解決。

大城市無疑是戶籍改革最難闖的一道關。大城市的戶籍改革不可能一步到位只能逐步推進，總體上堅持逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件的原則。在對象上，可以考慮優先放開已在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口的落戶條件。在區域上，特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，可以考慮把在主城區的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。

需要指出的是，戶籍改革并非換一換戶口本，把農業戶口換成非農業戶口，而是要真正實現農業轉移人口市民化，讓進城農民享受到均等的公共服務。盡管目前已經有14個省（區、市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，在形式和名義上實現了城鄉統一的戶口登記制度，不過僅僅戶口名稱的變更并不代表名副其實，戶籍改革的關鍵在于剝離附著于城市戶口上的福利和分配特權，實現公共服務的均等化和全覆蓋，讓公共服務資源公平地分配給城市的每一個人。如果只是避實就虛地玩文字游戲，沒有實現實質性的公共服務均等化，那么單純的戶口更名也就沒有多大的實際意義。

當然，戶籍改革也必須尊重群眾的意愿，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。

戶籍制度改革不可能一蹴而就，必須與經濟、社會發展水平和城市綜合承受能力相適應和相協調，與配套制度的改革相協調。戶籍改革的最終目標應當是讓傳統的被打上不平等標簽的戶籍制度徹底退出歷史舞臺，徹底消除依附在戶籍上的特殊利益和特權，全面實行以身份證號碼為唯一標識的人口登記制度，實現基本公共服務的均等化和全覆蓋，最大限度地保障公民的遷徙權。諸如浙江德清交通事故賠償領域的“同命同價”試點，國務院提出的養老保險城鄉并軌都是消除福利方面的城鄉差別，有利于促進城鄉融合，推動人的城鎮化，既為深化戶籍改革打開了一個突破口，也為新型城鎮化建設助了一臂之力。當附著在戶籍上的福利和特權被一個個瓦解，戶口本也終將成為一張被時代丟棄的廢紙。

警惕戶口淪為權力尋租的工具

由于戶口附加著太多不平等的利益、福利和權利,因而戶口本身也可能蛻變為權力尋租的工具，“社會撫養費捆綁戶口”的土政策就是例證之一。“社會撫養費捆綁戶口”的土政策由來已久，至今依然在不少地方盛行，而其引發的極端個案也時見諸報端。例如，2013年7月四川瀘州16歲少女蔡艷瓊因家貧，繳不起父母超生她的社會撫養費，無戶籍無法參加中考，喝農藥自殺，引發輿論質疑“社會撫養費捆綁戶口”。

社會撫養費“捆綁式”政策是不少地方受利益驅動而人為炮制的土政策，并無法律依據。一旦與上戶口“捆綁”，如不繳清社會撫養費，那么計劃外生育的孩子就不能上戶口，就淪為被限制和剝奪包括受教育權在內的諸多生存發展權利的“黑戶”。戶籍登記是法律賦予中國公民的基本權利，將社會撫養費的征收與上戶口、上學等權利“捆綁”，涉嫌侵犯公民受憲法和法律保障的基本權利。我國沒有任何一部法律法規支持計生證明與“上戶口”捆綁。1998年和2010年，公安部、原國家計生委等部門，曾兩次下發文件，禁止任何地方自立法規限制超計劃生育的嬰兒落戶。但紅頭文件卻遏制不了現實中的“捆綁”式社會撫養費征收政策。盡管今年4月江西省南昌市、山東省相繼公開出臺戶籍“新政”，明確新生兒憑《出生醫學證明》即可落戶，與計生證明和社會撫養費的征收實行“脫鉤”。但是，目前多數省市的公安機關仍繼續執行計生證明與戶口“捆綁”制度。在多數省份要給孩子上戶口，必須出具當地計劃生育部門開具的《生育服務證》(俗稱“準生證”)或社會撫養費繳清證明。

看來，要徹底解決用戶口進行權力尋租的腐敗問題，還是需要從源頭上推進戶籍制度改革，取消附著于戶口上的特殊的福利和利益，割斷戶口登記與權力尋租的臍帶。

用權利的杠桿撬動戶籍改革

今年6月，浙江德清啟動戶籍制度改革試點:交通事故賠償同命同價。德清縣作為浙江省首個實施戶籍管理制度改革的試點縣，啟動了戶籍制度改革，取消了農業、非農業戶口劃分，“同命同價”在道路交通事故案件中得到了實現。此舉的意義在于用權利的杠桿撬動戶籍改革。

同一場交通事故，受害人因戶口不同而獲得的死亡賠償費相差巨大，“同命不同價”這一現象在人身損害賠償領域，長期被社會大眾所詬病。長期以來，由于我國的戶籍制度區分農村居民和城鎮居民，體現在司法領域，既是交通事故賠償的“同命不同價”。根據《侵權責任法》等法律與司法解釋的規定，在涉及人身損害賠償時，死亡、殘疾賠償金的適用標準、賠償數額因受害人戶籍而差異巨大。交通事故賠償的“同命不同價”，歸根結底是源于城鄉戶籍造成的不平等。

戶籍制度改革的實施，使道路交通事故案件城鄉居民賠償標準實現了一體化，法院裁判尺度得到了統一，“同命同價”在道路交通事故案件中得到了實現。除了交通事故賠償領域的“同命不同價”，養老保險城鄉并軌也是我國首次消除福利方面的城鄉差別，有利于促進城鄉融合，推動人的城鎮化。國務院決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。養老保險城鄉并軌，將有效消除附著在戶口上的城鄉福利差別，既為深化戶籍改革打開了一個突破口，也為新型城鎮化建設助了一臂之力。

戶籍改革固然是塊難啃的硬骨頭，但是再難也要創造條件將改革進行到底，創造一切有利條件，打通公平有序落戶的政策通道，讓有失公平、承載不平等待遇的戶籍制度徹底退出歷史舞臺。

流水不腐,戶樞不蠹。新型城鎮化中農民進城就業可以為經濟社會發展注入不竭的動力。不斷推進的戶籍改革應當把戶籍管制的權力關進制度的籠子里,而把自由遷徙的權利放出制度的籠子。唯有更加緊迫、更大魄力、更富智慧地加速推進戶籍改革，把公平有序落戶的自由遷徙權放出戶籍制度的籠子，以人為核心的城鎮化才能真正變為現實。追求公平正義的戶籍改革正在破冰，自由遷徙從理念成為現實亦足可令國人期待，自由遷徙就是有待實現的實實在在的中國夢、人民的夢。

編輯：薛華 icexue0321@163.com