縣級市如何做好棚戶區改造工作

許琳

摘要：棚戶區是指城市建成區范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差的區域及“城中村”。所謂“城中村”，是指城市建成區仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區性質的區域。從面積上講，棚戶區一般拆遷面積在3萬平方米以上，占地面積一般至少在5萬平方米左右。本文就現階段我國發展現狀，以江蘇省邳州市為案例，從棚戶區現狀、存在的問題及相應對策三個方面探討縣級市應如何利用好棚戶區改造這個契機，改善民生，發展經濟，加快小城鎮建設步伐。

關鍵詞：縣級市；棚戶區

2012年9月25日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業增加，走可持續的新型城鎮化道路。

一、當前現狀初步統計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區超過300萬戶。 棚戶區的存在是一個歷史遺留的欠賬問題，當前已成為城市中“二元結構”的一大表現，有必要加快改造的步伐。

黨中央、國務院高度重視城市、工礦（含煤礦）、林區、墾區棚戶區居民住房困難、居住環境差的問題，這幾年加大了對各類棚戶區改造的工作力度。2008年中央啟動保障性安居工程，并將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容，加快了改造步伐。2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，并繼續推進國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。經過幾年的努力，各類棚戶區改造已經取得積極成效。不過，各類棚戶區改造任務依然艱巨。據調查，截至目前我國仍有超過1200萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區中。此外，各地還有不少“城中村”、城鎮危舊房。棚戶區房屋破舊擁擠，廚衛設施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責任。對這一群體的住房給予保障或支持，也是很多國家和地區的通行做法。

江蘇省界定棚戶區的標準是：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區。

目前我市的棚戶區主要集中在運河街道辦事處西區，老舊企業共42家，均為破產、停產企業，職工均以下崗或再就業，整體生活水平較低，具體區域主要為沿奚仲路、天山路、青年西路、新港路兩側，涉及城北、城西、城關、青年四個社區。經調查運河街道以上四個社區共居住棚戶區居民4253戶，住房總面積約25000平方米（本次調查面積未進行實測，故面積為約數），平均每戶61.1平方米。房屋均為老舊危房，結構多為磚瓦或平房，使用年限久、房屋質量差、人均居住面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大，環境衛生臟、亂、差。

近年來，我市經濟和社會發展速度加快，城市建設日新月異。但是棚戶區的居民卻始終多年生活在惡劣的條件下，與絕大多數市民日益提高的生活水平特別是居住水平反差極大。同時棚戶區的存在，與城市整體形象、文明檔次極不協調，使大的城市人居環境大打折扣，并且也不利于發展城市經濟和招商引資。所以棚戶區改造勢在必行。

對于棚戶區改造，中央政府在財政投入、建設用地、稅費和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中央政府共安排補助資金730億元，其中，超過90%的補助資金投向了中西部財政困難地區。棚戶區改造按照“政府主導、市場運作”的原則實施。政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造，既使得原棚戶區居民能享受到更好的公共服務，還可以緩解政府籌資壓力，提高改造效率。 實施棚戶區改造的根本目的是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境。各地對棚戶區改造實行了“保底”安置，安置標準普遍達到了戶均45平方米以上，保證了實施改造后群眾居住水平都能明顯提高。棚戶區改造還要求加強改造建設和安置住房分配過程的公開透明，維護棚戶區群眾的知情權和參與權，確保分配結果群眾滿意。從這幾年實踐來看，扎實推進各類棚戶區改造，既能改善民生，又是擴大內需的一項重要舉措。棚戶區改造產業關聯度高，帶動力強，不僅能夠增加投資，而且能夠帶動消費，可以有效消化鋼鐵、建材、家電等上下游產能和產品。解決棚戶區居民住房問題，是密切黨和政府與人民群眾感情的重要舉措。棚戶區居民絕大多數都是低收入困難群體，低保戶和低保戶邊緣戶的非常高。他們面臨著就業、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強烈。通過棚戶區改造，不僅解決了困難群眾的住房問題，使老百姓得到了實惠，而且密切了黨群和干群關系，增強了社會凝聚力，促進了社會和諧穩定，因此棚戶區改造是關系人民群眾切身利益的“民心工程”。

鑒于以上情況，市委、市政府高度重視，決定對我街道西區棚戶區居民進行實地調查研究，用三年時間徹底改善上述居民居住條件，完成西片棚戶區改造任務。優先實施征收肉聯廠、化肥廠、農機二廠（東方耐磨材料廠）、軸承廠四個廠區棚戶區居民住房，征收面積約79000平方米，征收戶數約1511戶，以上征收區域均為安置房建設區域。根據規劃，我市此次棚戶區改造計劃設置三個安置點，分別為：1、農機二廠（東方耐磨材料廠）安置點：總占地面積117.5畝，規劃建筑總面積18.11萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置北酒廠、工業公司、農機二廠、電影公司、制藥廠、獸醫站、果品公司、儲運公司、雜品公司、生資公司、土產公司、飲食公司、百貨公司、蔬菜公司、建筑公司、煙酒公司、鐵路公司、化輕、銀杏公司、運輸公司、電扇廠等棚戶區居民1231戶8.65萬平方米；2、軸承廠地塊安置點：總占地面積73.9畝，規劃建筑總面積11.19萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置軸承廠西院、東院、北院宿舍、港務局宿舍、生產資料公司北宿舍棚戶區居民767戶4.43萬平方米；3、肉聯廠地塊安置點：總占地面積243.5畝，規劃建筑總面積36.84萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，繅絲廠、億斤庫、面粉廠、糧庫、油廠、糧店、木材公司、建材公司、南酒廠、物資公司、燃料廠、水利儲運站、拔絲廠、肉聯廠、化肥廠棚戶區居民2255戶11.88萬平方米。以上三個安置點總占地434.9畝，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置棚戶區企業40余家，安置居民4253戶，約25萬平米。

二、存在的問題 客觀上講，實施棚戶區改造的難度越來越大，主要原因是商業價值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。從2012年情況看，棚戶區改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區改造項目無法按期實施。拆遷工作是城市改造的開始，是城市化進程中必不可少的環節之一，它是一項政策性、社會性、群眾性很強的工作，事關城區居民的切身利益和社會穩定，是當前各級政府和人民群眾關注的熱點。近年來，隨著經濟社會發展步伐的加快，拆遷工作量越來越大，各單位、各有關部門為此做了大量艱苦細致的工作，拆遷工作總體上依法有序進行。但是，也存在一些突出問題，主要是：一些單位和部門在拆遷工作中程序不規范、補償不到位、安置不落實、方法不得當；一些拆遷單位違法違規拆遷，甚至野蠻拆遷；一些拆遷評估機構弄虛作假、不實評估，等等，由此引發了一些矛盾和糾紛。中心城區的快速發展使得拆遷工作中的各種矛盾日益顯現，問題也隨之而來。主要有以下幾方面：一是拆遷安置量大，歷史欠帳多，拆遷安置所需的資金缺口也不小。二是企業及開發商比公益性事業拆遷補償高，拆遷戶形成對比落差，被拆遷戶普遍反映文件規定的補償標準過低，給拆遷工作帶來不利因素。三是對“一戶一宅”辨別的尺度并不明確，導致百姓在申報“一戶一宅”過程中出現頻繁錯報亂報現象，拖滯拆遷工作進行。四是房屋權屬情況復雜，直接影響補償利益。五是農村小團體合力較強，主要是拆遷戶間關系較為緊密，相互間沾親帶故，而且抱有僥幸心理。六是易發生群體性糾紛和暴力對抗事件。二是不少地方改造建設資金籌措壓力較大，尤其配套設施建設資金難以落實，影響到已建成棚戶區安置住房的交付使用。三是少數項目存在質量問題，包括參建單位質量責任不落實，部分構件的尺寸偏差較大，存在一些質量通病等。

三、存在問題所產生的原因主要是地方財政底子薄；安置房建設滯后，沒有做到妥善保障；供地要求急，拆遷不規范；企業及開發商與公益性事業拆遷補償水平差異過大，矛盾突出；部分群眾對相關補償政策理解認識有誤區，不合理期望和要求越來越高。

四、方法和措施針對上述問題，應做好以下四個方面：一是對規定的自行搬遷期內，積極配合拆遷工作主動搬遷的被拆遷戶給予獎勵；對超期仍超越政策、漫天要價的被拆遷戶經多次說服無效、拒不配合拆遷工作的被拆遷戶依法強拆。另外對拆遷過程中相應的措施給予幾點建議：一是深入宣傳，方法到位。采用多種形式的宣傳方法，對拆遷項目的意義和拆遷補償政策進行廣泛深入的宣傳，深入農戶、田間地頭，耐心細致的給群眾講政策，講好處，充分尊重被拆遷人的知情權，使廣大被拆遷戶了解拆遷政策、理解拆遷意義、自覺支持并配合拆遷工作。二是排查摸底，掌握戶情。同時，要進一步做好有號召力的重點人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點人員帶頭支持配合拆遷工作，達到以點帶面的效果。三是依法推進，程序規范。四是關注民生，文明執法。被拆遷人是犧牲了“小我”成全“大我”，我們在拆遷特別是啟動行政司法程序過程中，堅持做到以人為本，文明執法，努力達到法律效果和社會效果的統一。實踐證明，通過啟動行政司法程序能有力助推拆遷補償安置協議的簽訂。五是統籌兼顧，形成合力。六是提高效率，搞好服務。我們要求每一位參與拆遷的工作人員，改變以往生硬的照章辦事，務必為群眾提供暖心服務。七是維穩防控，解決矛盾。把各種社會矛盾和問題解決在基層、解決在內部、解決在萌芽狀態，切實做到發現得早、控制得住、處置得好，特別是每一次維穩行動或行政強拆、司法強拆都認真研究，制定周密方案，做到萬無一失，使拆遷工作和諧、順利、有序進行。政府在整個征收和拆遷過程中，既應當堅持主導和核心的地位，又應當堅持“中立化”和“公正”、“透明”的原則，將依法作出的評估結果作為唯一的依據，給予被征收人以充分的補償。當然，對于不要求安置而要求等額貨幣補償如何操作的問題，尚有待具體深入研究和制定相應辦法。二是繼續研究拓寬保障性安居工程資金渠道，積極創新融資方式。三是督促各地全面落實工程質量責任制，在保證質量基礎上，努力加快改造進度。四是加快已建成項目的竣工驗收和配套設施建設，做好交付使用準備。

各地方政府應該根據中央、省、市的規劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進棚戶區改造，使棚戶區居民能夠住上符合文明、健康標準的成套住房。各地要力爭基本完成集中成片各類棚戶區的改造，同時加快推進非成片棚戶區、零星危舊房改造，穩步實施“城中村”改造，逐步開展基礎設施簡陋、建筑密度大、集中連片城鎮舊住宅區的綜合整治，使其中的群眾與其他群眾同步改善居住條件。

［參考文獻］

［1］《破解城市二元結構難題 走新型城鎮化道路》—李克強

［2］《物權法》

［3］《城市房地產管理法》

［4］《城市房屋拆遷管理條例》

［5］《2013年度政府工作報告》—邳州市人民政府

（作者單位：中共邳州市委黨校，江蘇 邳州 221300）