“城中村”環境衛生問題原因分析及治理對策和建議

胡勇

摘要：“城中村”是城市化進程中的必然產物。“城中村”治理，社會、政府和學界多有綜合研究和論述，然就“城中村”環境衛生進行單一研究的尚不夠深入，本文試圖以廣州市白云區太和鎮大源村為例，用解剖麻雀的方法，剖析“城中村”環境衛生問題的原因，并提出治理對策和建議，以期推動“城中村”環境衛生的不斷改善。

關鍵詞：城中村；環境衛生；治理；對策

“城中村”問題是一個復雜的社會問題，事關城市化進程、“城中村”村民切身利益和社會穩定大局。由于“城中村”自身的特殊性及大量外來務工人員的聚集，其環境衛生問題越來越嚴重，也越來越受到社會及政府部門的關注。由于“城中村”環境衛生問題以及因環境問題而引發的污水、垃圾、蟲害及鼠患泛濫等危害的發生，不僅對城市形象產生了影響，也對“城中村”居民的生活造成直接危害。本文試圖以廣州市白云區太和鎮大源村為例通過分析“城中村”環境衛生所存在的問題及其成因，在此基礎上提出對策性建議，為“城中村”的環境衛生治理提供參考性意見，以期改善“城中村”的環境，促進城市整體環境管理體制的完善。

一、大源村基本情況

大源村位于廣州市白云區太和鎮東南面，與同和街相接，是太和鎮最接近市區的一個村，全村占地面積25平方公里，戶籍人口7500人，外來人口12萬人，有23個經濟社，村年經濟收入300萬元/年。現有的環衛設備：5臺垃圾運輸車、80個大的垃圾斗，果皮箱40個、垃圾膠桶150個。保潔人員：村環衛站15人，每個經濟社有3名保潔員共69名，大源市場5人、黃莊市場5名，共計94名保潔員。自2012年廣州市開展“農村清潔百日行動”以來，由太和鎮出錢聘請40名保潔員支持沙太路、大源南路、老年公寓路等主干道及黃莊市場周邊的保潔工作。目前，大源村共有保潔人員134名。①

二、大源村環境衛生存在的主要問題

通過實地調查，走訪等方式，我們發現大源村環境衛生臟亂差的問題比較突出，衛生死角比較多，與城區的環衛水平差距較大。主要表現在：

一是大源村入村道路兩旁、內街小巷多垃圾、多亂張貼、多亂涂寫，臟亂差現象比較普遍。垃圾主要有4類：一是最常見的生活垃圾，如餐廚垃圾、煙頭、果皮及一次性的飲料杯和飯盒等；二是建筑垃圾，主要有廢棄的磚頭、水泥渣、砂石及建筑材料等；三是工商業垃圾，主要有工業廢料、手工作坊廢料、商業廣告小宣傳單等；四是綠化垃圾，包括枯枝樹葉和雜草等。同時，地面上還存在大量的積水，并且水溝都表露在外面。積水來源主要有雨天后留下的雨水，而更多的是當地村民及外來務工人員直接排放的生活污水。尤其沙坑涌大源村13社段鋪滿了生活垃圾，變成臭水溝。沙坑涌大源村13社段七八米寬的河床密密麻麻“填”滿了生活垃圾，廢棄的棉被、五顏六色的塑料袋、腐爛的餐廚垃圾，一條條排水管從河岸兩邊的居民樓接進河道，正嘩啦啦淌出黑色的生活污水，河涌兩旁的居民房子上也粘附散落的生活垃圾，不時從河兩旁居民樓飛出一袋垃圾。

二是大源村環境衛生治理不到位。調查發現，“城中村”環境衛生治理的主要措施是環衛工人清掃，從衛生效果看投入的人力是明顯不夠的。多數經濟社垃圾清掃收運不及時，亂丟亂倒、長期露天堆放，甚至就地焚燒，尤其是出租屋和閑置工地等，亂搭亂建窩棚、亂擺賣、隨地丟棄垃圾、亂堆亂放雜物、亂張貼、亂涂畫等“六亂”現象比較嚴重。在黃莊農貿市場附近,村民建房子的建筑材料和建筑垃圾隨意亂堆放,甚至占道堆放,給村民生活帶來極大不便。

三是大源村活動主體環境衛生意識差。大源村內的活動主體包括當地的常住居民、外來務工人員以及出入“城中村”的各類行人。在走訪調查中發現，大部分的當地村民都會把每天產出的垃圾自覺倒入垃圾桶中，保持良好的衛生環境。但仍有一些村民思想觀念沒有跟上城市化的節奏，舊習俗和舊習慣不同程度的存在，對有關環衛法規知之甚少，亂丟亂吐，亂扔亂倒垃圾的現象比較嚴重。在黃莊農貿市場旁邊有一棟房子在裝修，白石灰水流出房子，整個街巷都被灰白的石灰水浸泡，行人無從下腳。

三、大源村環境衛生問題原因分析

大源村環境衛生臟亂差是城市化進程加快的真實反映，尤其處于城鄉結合部的白云區太和鎮大源村，大量外來人口涌入“城中村”，握手樓、亂搭建，各種各樣的“牛皮癬”、亂擺賣、營業攤點和作坊充斥村社周圍，加上管理不到位，出現“村外現代化、村里臟亂差”的窘境。

（一）客觀條件限制

一是人口快速增加，尤其是外來人口數量龐大增加了村社管理的難度。大源村戶籍人口7500人，外來人口12萬多人。由于外來人口多，多數是社會底下層的工人、農民及打工一族，素質普遍差，沒有良好的衛生習慣。外來人口比原居民人口多出15倍多，管理難度較大。

三是城市建設規劃不完善，特別是私人住宅，排污、排水等基礎設施不足，生活用水很多是直排，直接影響了周邊河涌水環境的惡化。

（二）經費投入不足和環衛體系建設滯后

一是環衛經費嚴重不足。大源村村一級財政收入為300萬元/年，垃圾費收入200萬/年。環衛經費投入200萬元/年，日常垃圾運輸費缺90萬，保潔人員經費缺1944萬元/年，所需經費超出大源村每年的經濟收入。

二是環衛硬件不足。環衛設施不配套，布局不合理，有的環衛設施多年失修，破舊不堪。大源村東源街只有竹簍垃圾收集容器，其他內街巷大抵如此；現有5臺運輸車、80個垃圾收集大斗、40個果皮箱、150個膠桶。按照全村正常保潔日清110噸垃圾計算，需增加3臺垃圾車、30個垃圾收集大斗、1000個果皮箱、3000個膠桶。

三是保潔力量不足。按大源村應保潔的面積有2.5平方公里算，250萬平方米，每人每天（8小時）4000平方米算，需要保潔員625名，目前大源村共有94個保潔人員，保潔人員嚴重不足，缺491名。②保潔人員大多50歲以上，年齡偏大，基本未經過系統的環衛作業業務培訓和學習，在環衛作業過程中容易粗線條，工作標準偏低。

（三）思想認識和管理不到位

一是思想認識不到位。太和鎮黨委、鎮政府以及大源村“兩委”對大源村的環衛重視程度還不夠，未能針對問題進行徹底有效的整改。白云區創建辦③針對存在的問題多次巡查督導，同類問題未得到有效整改。

二是鎮村管理不到位。長期以來大源村存在環衛力量、基礎設施及經費不足等問題，一直未得到解決；太和鎮黨委、鎮政府及大源村“兩委”對大源村的環境衛生問題未狠下大手筆，未拿出切實有效的整改措施推動大源村落實整改，改善村容村貌。環衛管理體制上由村社自行管理；在環衛收費上，由村社各自收取；在營運機制上，由村社各自聘請臨時工人清掃保潔。由于缺乏統一規范的管理，導致大源村衛生保潔水平低下。在監管機制上，對于違反環境衛生管理規定的行為，《廣州市市容環境衛生管理規定》（2006年）第六章法律責任，第57—62條共計33款均明確規定相應懲罰措施，但長期未得到真正執行。一是在現行的白云區城市管理架構中環衛部門沒有執法權，造成保潔、管理難度大；二是有執法權的太和鎮城市管理綜合執法中隊忙于查控“兩違”建設，根本無暇顧及環境衛生的執法問題。

三是相關職能部門聯動不夠。大源村存在的私人醫院、門疹部醫療廣告亂張貼，黑槍、黑車等亂涂寫，河涌的垃圾遍地，主干道的廢品收購站占道經營，“六亂”現象較多，經村主干道公路保潔不及時、機動車輛亂停亂放等問題，白云區衛生、公安、水務、供銷社、城管、城管執法、交警等部門未能及時有效地參與整治并給予支持。

四、大源村環境衛生問題治理對策及建議

（一）短期治理對策（三個月為限）

白云區創建辦現場巡查督辦太和鎮抓緊整改，協調白云區城管、交通、水務等責任單位配合整改，確保3個月內初見成效。

1、太和鎮負責督促大源村制定整改方案，拿出切實可行的措施，加大整改整治力度，特別是要集中整治內街內巷、農貿市場、入村道路的生活垃圾、建筑材料亂堆放以及占道經營及“六亂”問題，促村容村貌改善。

2、對于大源村13社沙坑涌鋪滿生活垃圾的問題，由白云區城管局牽頭，太和鎮、白云區水務局配合落實整改，相關單位須在1個月內徹底清掃完河床上面所有的垃圾，太和鎮加強對河涌兩岸居民的管理和教育，勿向河涌亂丟亂扔垃圾。

3、對于大源村主干道兩旁占道經營、車輛亂停放、亂粘貼、亂豎廣告招牌等問題，白云區創建辦統籌協調白云區城管、城管執法、交通、交警、供銷社、工商等單位，集中整治。

4、白云區創建辦繼續加大對大源村環境衛生的巡查督導，尤其是對存在問題進行跟蹤督查，跟蹤整改落實情況，確保各項工作落到實處。

（二）長期工作建議

1、規劃先行，綜合治理。要把大源村的村社建設以及環衛配套設施建設納入城市管理范疇和總體規劃:樓宇的間隔要達到國家房屋建設規劃的有關要求；村內道路規劃必須按照《城市道路工程設計規范》(CJJ 37-2012)要求進行總體規劃和布局，必須保證消防車的進入，滿足日常清潔車通行的要求或相關清潔工作的開展;供電供水及市政排水排污等管線必須提早統一規劃，避免日后產生亂拉亂搭的現象，確保村內的整體美觀;預留公共設施用地，包括宣傳專欄的建設、清潔用房的設置等都必須提早給予考慮；不斷完善環衛基礎設施，開展環境綜合治理；利用“三舊”改造和人居環境整治工程契機，推動大源村啟動城中村改造。

2、增加環衛經費的投入。大源村的村民已逐漸轉為城市居民，在經費預算安排時，要按照城區現行標準和辦法執行，尤其在環衛設施配套和垃圾運輸經費上加大力度。大源村的村居民應按照城市居民的標準交納清潔費，不足部分由鎮環衛經費補貼，以解決大源村的垃圾出路問題。

3、理順管理體制，加強管理。一是理順管理體制。大源村按城區的作業標準進行清掃保潔，由鎮負責環衛配套設施和垃圾運輸，村負責收取居民和外來人口的清潔費和垃圾處理費；在2年內如果村民和外來人口的收費不足，則由原村集體經濟補貼。二是理順營運機制，實行管干分離。大源村可實行環衛作業社會招標，統一由專業環衛實體負責保潔清運，鎮統一檢查考核。三是理順監督機制。鎮、村建立專司監督的管理機構，對“城中村”的環境衛生實行經常性的監督。建立和完善社會監督渠道和制度，接受群眾和輿論的監督。四是環境衛生管理必須加強法制建設，抓好建章建制，嚴格依章依法管理。黨政干部要樹立正確的政績觀，要強化政府、村環衛績效考核，尤其要把環境衛生治理納入對鎮、村干部考核升遷體系。一方面要通過制定“村規民約”，教育、規范和引導村民的生活和生產行為；另一方面要進一步加大執法的力度，對違法違章行為要堅決予以處罰，充分運用行政、教育、經濟、紀律的手段促環境衛生管理規定落到實處。

4、逐步完善環衛配套設施和環衛隊伍建設。根據村社規劃和市容環境衛生標準，逐步完善垃圾中轉站（垃圾壓縮站）建設，配齊垃圾壓縮車、配足環衛工具；按城區標準，適量建造設置環衛工具房，避免露天當街存放。要不斷提高環衛工人的工資待遇和社會待遇；通過培訓提高環衛工人素質，用政策和激勵引進年輕環衛工人和環衛志愿者，建立起一支高素質的環衛隊伍，并通過完善的檢查評比制度對環衛工人的工作進行綜合評定。

5、加大市容環衛宣傳力度。大源村環境衛生臟亂差，首要的問題是農村居民缺乏環境衛生意識。因此，要加強對出租屋和外來人員的管理，要通過多種宣傳教育形式，提高村民及流動人員的環衛意識，改變生活陋習，普及環衛科學知識，提高全民的環境道德觀念和法制觀念，引導農村居民拋棄小農經濟意識和落后的傳統習俗，培養他們的城市意識、文明意識，形成人人自覺關心和愛護環境衛生的良好風氣。通過法律、法規、規章的教育，讓他們懂得每個人都有義務、有責任搞好環境衛生，提高村民自治自管的能力。區屬媒體要堅持正面宣傳為主的方針，大力倡導社會公德、職業道德、家庭美德，促使農村居民養成講文明、講秩序、講衛生的好習慣，樹立現代農民文明新形象。

6、鎮村及區直有關單位大力支持和聯動監管。白云區有關職能部門要各負其責，各司其職，相互支持配合，在政策和資金安排上給予傾斜和扶持。白云區要繼續深入推進“鎮村清潔綠化工程”④，對鎮村實施考核，以評促建，推動鎮村不斷強化環境衛生治理。鎮村及區直有關單位要聯動，白云區創建辦、白云區城管局、白云區城管執法分局、白云區水務局等單位要定期參與大源村環境綜合整治行動。

7、大源村成立街道辦事處。按照目前正在推進的大部制“簡政放權”改革要求，結合大源村的實際，可將大源村獨立成一個街道辦事處，從而實現社會經濟管理功能上的新突破，推動大源村跟上新型城市化發展之路。

8、鑒于太和鎮大源村環衛現狀及其深層次的原因，同時，大源村的問題不是個案問題，在白云區還有很多類似的“城中村”同樣存在。為此，擬提請白云區委、區政府專題研究并重點解決太和鎮大源村的環境衛生問題,以點帶面,以解剖麻雀的辦法，以推動白云區更多“城中村”的環境衛生問題得到有效解決。

在加快城市化進程和經濟發展的同時，必須著眼于人和環境的和諧發展，必須更加注重人居環境改善，加大對環境衛生治理的投入，加強“城中村”環衛管理工作，建立健全“城中村”環衛保潔長效管理體系，提高群眾的環境保護意識、公共衛生意識和社會公德意識，不斷改善“城中村”環境面貌，提升人居生存質量和改善投資環境。

［注釋］

①大源村以上數據，統計時間為2013年1月，由廣州市白云區太和鎮政府提供。

②大源村以上數據，統計時間為2013年1月，由廣州市白云區太和鎮政府提供。

③白云區創建辦，全稱廣州市白云區創建全國文明城市工作協調小組辦公室，主要職責為代表白云區委、區政府統籌、協調、指導、督辦白云區文明城市創建工作。2012年，白云區又啟動“白云區鎮村清潔綠化工程”，為期5年，將城區的文明城市創建向農村延伸，旨在通過這一工程的實施，不斷改善城鄉環境面貌。

④白云區鎮村清潔綠化工程，由白云區創建辦牽頭，對鎮村環境衛生進行考核。考核方式以實地考察為主，考核成績主要由“日常巡查（明訪）+月度測評（暗檢）+重點工作及投訴整改情況”組成，每季度將測評情況進行通報，每年進行年度總考核。

［參考文獻］

［1］《廣州市“城中村”環境衛生管理情況調查》，環衛科技網http://www.cn-hw.net，2008年1月；

［2］羅增樣：《廣州市“城中村”環境衛生治理研究》，武漢華中農業大學碩士學位論文，2008年1月；

［3］江麗麗：《城中村環境問題研究》，《吉林工程技術師范學院學報》，2013年7月；

［4］姚偉：《建立治理“城中村”的長效管理機制》，《人民政協報》,2014年1月8日第003版；

［5］朱煥芝:《中小城鎮環境治理不到位的原因及對策分析》，《全國商情(理論研究)》 2014年01期;

［6］廣州市人民政府：《廣州市市容環境衛生管理規定》,2006年9月28日，廣東省第十屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議批準;

［7］中華人民共和國住房和城鄉建設部：《城市道路工程設計規范》(CJJ 37-2012)，2012年5月。

（作者單位：中共廣州市白云區委黨校，廣東 廣州 510075）