馬航失事的國際法博弈

金哲

國際爭端的現實中，很多情況下國際法發揮大體方向的指引作用，最后或幕后不乏政治妥協。但只要不是強權政治作祟，合理的妥協還是有利于國際和平與安全的

7月28日，馬航MH17客機失事地點發生“爆炸”，正前往當地的荷蘭和澳大利亞法醫調查人員不得不返回。這使得馬航墜機事件愈發撲朔迷離。

7月17日，馬來西亞航空公司MH17航班一架波音777客機在從阿姆斯特丹飛往吉隆坡途中，在烏克蘭東部與俄羅斯接壤的蘭頓涅茨克附近墜毀，包括3名嬰兒在內的283名乘客和15名機組人員全部遇難。令人驚愕的空難，立即引起全世界關注。悲劇為何發生？到底誰是罪魁禍首？如何查明？最終由誰承擔責任？面對種種疑惑，媒體釋放的信息鋪天蓋地、真假難辨，各路專家各抒高見、指點迷津，也滋生了諸多陰謀論。其實，馬航墜機事件并非歷史首次，如何調查，責任如何分配都有章可循。

馬航飛機為何飛越戰區

在失事事件中，有人質疑馬航客機如果繞行烏克蘭東部武裝沖突地區（以下簡稱東烏地區），就不會發生此次空難，那么馬航堅持飛行東烏空域是否合理合法？

首先，東烏地區如果屬于空中禁區或暫禁飛行區，馬航飛越該區就屬于違法。那么誰會有權力設置這些禁區呢？根據1944年12月7日訂于芝加哥的《國際民用航空公約》（后稱《芝加哥公約》）第9條（禁區）規定，地面國“由于軍事需要或公共安全的理由”可以設置空中禁區，以及“在非常情況下，或在緊急時期內，或為了公共安全”也可以設置暫禁飛區。事實上，烏克蘭并沒有在東烏地區設置此類限制。因此，馬航飛越該空域是合法的。

另外，航空公司所屬國基于本國航空公司飛行安全考慮，根據國內法有權要求本國客機禁飛國外某地區。如果這種要求屬于強制性，航空公司不聽從要求就屬于違法，如果要求只具建議性質，不聽從則屬于不合理。馬來西亞政府此前對東烏地區沒有發布禁飛要求，可見按照馬來西亞本國法，馬航的飛行并無不當。

其次，世人都知道東烏地區現在戰火紛飛，雖然之前沒有客機被擊落的空難發生，但是東烏民間武裝擊落烏克蘭政府軍用飛機的事件已有發生，飛越戰亂空域的潛伏風險也就不言自明。這樣，每一航空公司就要評估是否繞行，此時“成本節省”機制是許多航空公司選擇更廉價、更直接航線的重要原因。被擊落的馬航MH17航班是一架波音777-220ER型客機，據專家分析，如果繞行，MH17航班需要額外航行45分鐘，并需要每名乘客額外增加66美元成本。而且考慮到德國漢莎、美國達美、新加坡航空等多家航空公司也沒有繞行，馬航也許認為無需修改航線。美國德保羅大學法學院院長布魯斯·奧特利稱，根據網絡航班跟蹤服務機構“飛行雷達24”提供的數據，馬航客機墜毀同期，66家其他公司的數百架次航班上周也飛過相同空域，其中新加坡航空的航班飛過75次。因此，很難講飛越東烏地區是不合理的。

當然，空難發生以后，原來飛經此地的多家航空公司紛紛繞行，包括中國、美國、法國等政府要求本國飛機避開烏克蘭空域。世界多國航空公司也爭先宣布航班繞開烏克蘭空域，避免“緊急情況”。目前宣布繞開烏克蘭空域的航空公司包括荷蘭皇家航空公司、德國漢莎航空公司、法航、俄羅斯航空、俄羅斯洲際航空、英國維珍航空以及土耳其航空公司等。其中多數航空公司的繞行決定即刻生效。在這種情形之下，如果依然堅持飛越東烏空域，那么就是完全不合理甚至是違法的。判斷是否違法，就看航空公司所屬國采取的相關措施是否具有法律性質。

誰來調查爭端

假設馬航客機確實是被擊落的，由于事發地點位于東烏沖突熱點地區，烏方指責俄、東烏親俄武裝，而后兩者反過來指責烏方，相互指責對方是空難肇事方并拋擲各種證據，其中真正的兇手也許同時偷偷洗刷馬腳，這種情形之下，查明事實真相的艱難程度可見一斑。

但是，通過雙方認可的獨立調查組的調查，一旦真相大白，往往看似錯綜復雜的爭端也會迎刃而解。現代的空難爭端需要專業的國際機構參與調查，因此烏克蘭政府正式請求了國際民用航空組織（ICAO）協助對馬來西亞航空公司MH17號航班被擊落事件開展官方的事故調查。國際民用航空組織是聯合國的專門機構之一，于1944年簽訂《芝加哥公約》后成立，國際民航組織與《公約》191個簽字國（截至2014年7月）和全球業界及航空機構攜手工作，制訂國際標準和建議措施（SARPs），各國以此來制訂具有法律約束力的國家民用航空規章。該組織派出一個小組協助烏克蘭國家民用航空器事故征候和事故調查局（NBAAII）開展工作。根據《芝加哥公約》第二十六條以及該公約有關航空器事故和事故征候調查的附件13的規定，由于烏克蘭是出事所在國，因此正式負責MH17的事故調查。附件13還就航空器事故和事故征候調查規定了全面的國際要求，并闡明了哪些國家可以參與調查工作，如飛機的出事所在國、登記國、運營人所在國、設計國和制造國。該文件還確定了此類國家的權利和責任。對事故特別關心的國家，比如由于其公民死亡或重傷，也有權任命專家參加調查，專家有權查看事故現場、獲取經牽頭國批準向公眾發布的有關事實材料，并接收一份事故調查最后報告。

正如前述，根據國際民航公約附件13，事發地烏克蘭要擔起主要調查責任，國際民航組織只是協助。但是，鑒于烏克蘭與俄羅斯互相指責、互不信任，包括俄羅斯、承受空難最大痛苦的荷蘭以及中國等國家都主張應由國際航空組織主導調查，烏克蘭也為了自身清白放棄主導調查國地位而贊同國際民航組織與荷蘭領導此次調查。在這種背景下，國際民航組織主導此次調查是眾望所歸而且也符合公約附件13的規定。

另外，7月21日聯合國安理會就馬航MH17客機17日墜機事件一致通過決議，對國際民航組織派出小組協同烏克蘭國家民航飛機事件和事故調查局進行調查表示歡迎。要求控制該地區的武裝團體不采取任何可能破壞墜機地點原狀的行動，立即允許調查人員按照國際民航組織程序及其他既定程序，安全、有保障和不受限制地進入墜機地點和周圍地區。決議要求立即停止墜機地點周圍地區的所有軍事行動，以便國際調查能夠有保障和安全地進行。決議還促請該區域所有國家和行為體充分配合此次事件的國際調查，還要求所有國家充分配合追究責任的工作。這為馬航墜機事件的調查提供了有力的保障。

舉足輕重的芝加哥公約

調查是處理馬航失事事件的前提，但更重要的是追究擊落客機的責任。二戰以后至今，國際上擊落民航客機事件發生多達十幾起，多數案件是誤認為軍用機（或懷疑軍用目的）而擊落民航客機的。包括中國、俄羅斯、美國以及本次事故發生地國—烏克蘭均有錯誤擊落民航客機的歷史教訓。翻一翻歷史上曾經發生的空難事件，可以發現擊落客機的責任分配不一而足，而《芝加哥公約》在其中起到了至關重要的作用。

1954年7月23日，一架當時隸屬英國的香港國泰航空公司道格拉斯C-54客機在南海上空遭中國空軍拉-11擊落，19名乘客和機組乘員中10人死亡9人獲救。由于被擊落的DC—4民航飛機是由美國的C-54大型軍用運輸機改裝而成，雖然有明顯的英國標志，但是由于當時國民黨軍用運輸飛機經常執行滲透任務，識別起來有一定困難，而且我軍飛行員很難在極短的時間內，對飛機類型作出正確的判斷。

由于新中國成立不久，解決此類國際爭端的知識和經驗欠缺，中央指示有關部門就責任和賠償問題分頭進行研究。當時，民航局認為，我國非《芝加哥公約》的簽字國，而且與英國或香港政府之間沒有任何航空協定，因此，“英國民航飛機沒有穿越我國領空的權利，中方沒有負全責的必要”。但法學家從國際法的角度分析，即便新中國沒有加入《芝加哥公約》（1974年才加入），但是我國也應當尊重該公約的規定，其理由有兩點。第一，新中國雖然沒有加入，但是國民黨時期的舊中國系該公約的當事國，1950年5月31日臺灣當局非法聲明退出，后又于1953年再次申請加入公約，并于同年12月2日非法交存批準書。根據新中國對《芝加哥公約》這樣的專門性、技術性或人道主義性質的公約堅持正式承認的立場，我國不應當違背《芝加哥公約》的宗旨。第二，該公約關于國際民用航空的飛行安全的大多數條款在公約生效以前已經成為國際習慣或形成軟法，因此我國也應當遵守或尊重本公約關于國際民用航空安全的規定。根據該公約，我國對我領空具有完全的和排他的主權（公約第1條）。但是，承諾發布關于國家航空器的規章時，“對民用航空器的航行安全予以應有的注意”（公約第3條第4款），因此無論國際民用航空器是定期還是不定期航班，如有違反我國有關航空管理規章，對民航客機的安全予以應有的注意，不應當直接擊落。但我國當時在該空域設立了禁飛區并對外公布的情形之下，該客機闖入了該領空，那么我國無需負全責。最終經過雙方談判，中國政府事后向英方賠償367000英鎊，并對當事的飛行員和地面指揮員給予刑事處分和紀律處分，英國政府也認為該事件已經結束。

公約修訂和誤擊的處理

1983年9月1日，前蘇聯戰斗機擊落偏離航線侵犯蘇聯領空的韓國大韓航空公司KAL007航班（紐約飛往首爾）波音747-230B客機，包括35名中國香港及臺灣人在內的269名乘客及機組人員全部遇難。美國為首的西方陣營與前蘇聯為首的東歐社會主義陣營國家在該事件發生后處于劍拔弩張之勢，空難險些成為東西方開戰的導火索，而此次事件也直接導致了《芝加哥公約》修訂。

《芝加哥公約》對未經地面國同意闖入領空的民航客機如何應對沒有明確的規定，不利于保護無辜的機上人員的生命及財產安全。由于公約規定的模糊，雖然前蘇聯受到了西方為主的多數國家的譴責和制裁，但是卻沒有承擔國際法意義上的國際責任。在這種背景之下，1984年5月10日蒙特利爾通過修訂增加了第三條分條，修訂的主要內容之一就是特別要求“各締約國承認各國必須抑制（refrain）向飛行中的民用航空器訴諸使用武器，如果進行攔截，必須不危及航空器上的人員生命和航空器安全”。這樣明確了地面國必須抑制對民航客機使用武器，而且當實施攔截、迫降時不得危及機上的人員和航空器本身的安全。但是考慮到當時的冷戰時期，不能排除利用客機“綁架”無辜人員實施軍事或間諜活動，所以沒有規定“絕對禁止”而使用了“抑制”這樣要求克制的術語，同時，禁止將任何民用航空器故意用于與本公約宗旨不相符合的任何目的。當俄韓關系正常化以后，國際民用航空組織于1993年6月14日公布了大韓航空公司007號客機脫離航線原因的最后調查報告。報告認定，007號客機沒有利用慣性航行系統飛行，而是利用羅盤方位固定在245度飛行，導致脫離原來航線。由于客機和蘇聯軍機都有過錯，事件最后不了了之。

芝加哥公約修訂后，類似事件的處理就加快了許多，比如烏克蘭自己擊落俄羅斯客機事件。2001年10月4日，俄羅斯西伯利亞航空公司1812航班圖154M從以色列特拉維夫飛往俄羅斯新西伯利亞途中被擊落，機上78人全部遇難。墜機之初，烏克蘭也一度否認擊落俄羅斯客機。但是，在俄羅斯與以色列通過聯合調查陸續收集證據的情況之下，事故發生第八天終于承認本國在S200防空系統演習中誤擊該機，隨后烏克蘭政府作出道歉，時任國防部長亞歷山大·庫茲穆克引咎辭職。此外，烏政府還為每名遇難者支付了20萬美元賠償金。本案是烏克蘭負全責，這是無可爭辯的，而烏克蘭也通過賠償及滿足履行了國際責任。

擊落客機追責難

通過對以上被擊落空難事件的分析，從法律后果的角度看，此類空難可分為兩類。第一類：民航客機正常航行時被擊落的，擊落方應承擔全部法律責任，其承擔責任的形式應當包括賠償損失、道歉以及懲罰相關責任人等；第二類：他國民航客機即使誤入未允許領空時，也盡量避免使用武力，尤其是《芝加哥公約》第三條分條生效后，必須抑制向飛行中的民用航空器訴諸使用武器，如果進行攔截，必須不危及航空器上的人員生命和航空器安全。但是，民航客機也不得用于間諜等破壞地面國國家安全的行為。

另外，需要說明的是，不管是過失還是故意擊落，“賠償責任”方面并無二致，但是對于“滿足責任”方面，如果是故意，應當嚴懲犯罪責任人，而誤擊責任人的處罰相對輕一些，僅此而已，追究擊落客機的責任采取的是結果責任說。

馬航M17航班空難事件應當屬于第一類，擊落方應當承擔全部法律責任，下一步國際社會要做的就是查處罪魁禍首并讓其承擔責任。

盡管通過國際調查，可以確認墜機的原因（是機組人員的操作失誤，還是恐怖組織放置爆炸物的引爆，抑或是導彈擊落等），如果是飛機被擊落，擊落方是哪一國（或團體）。但是，查明擊落方究竟是誰并非易事，調查小組畢竟不是司法機構，盡管聯合國安理會的決議支持，但是仍然受限于當事國主權以及武裝團體的干擾。即便不少間接證據指向一方，但是當事方拒絕承認，也不能輕易問罪。樂觀估計，假設通過調查，一方承認自己所為，或者即使拒絕承認但是直接證據已經充分證明一方所為，那么根據2001年通過的《關于國家責任的條文草案》（雖然是草案，很多條款已成為國際習慣或被多數國家所接受），不外乎下列兩種情形：第一種情形為主權國家所為，該國將要承擔全部的國際責任；第二種情形為實際控制一定區域的親俄武裝團體所為，這種情形分析所要承擔的法律責任就比較復雜。如果該武裝團體最終獨立，成為新政府或組成一個新國家，該新國家應當承擔責任（《關于國家責任的條文草案》第十條）。如果該武裝團體最終被烏克蘭鎮壓，那么烏克蘭政府以該武裝團體的財產來賠償并對相關責任人做出懲罰。如果有充分證據證明該武裝團體行為是受俄羅斯直接指揮、支配的行為，那么俄羅斯就要承擔國家責任（《關于國家責任的條文草案》第六條，參見1986年國際法院判決的尼加拉瓜訴美國案）。但此類舉證難，國際法院又沒有強制管轄權，只要俄羅斯拒絕其訴訟管轄，就無法司法強制。

以上主要根據國際法的法理對馬航M17航班空難做了粗線條的分析。由于事實真相還未查清，所以設定了很多假設，其中難免疏忽或偏向。而且，國際爭端的現實中，很多情況下國際法發揮大體方向的指引作用，最后或幕后不乏政治妥協。但只要不是強權政治作祟，合理的妥協還是有利于國際和平與安全的。