提速宏觀調控改革

覃愛玲

作為今后一段時期改革發(fā)展綱領性文件的十八屆三中全會決定中，大量篇幅談到如何完善宏觀調控體系。

2013年年底，國家發(fā)改委主任徐紹史透露，國家發(fā)改委正在會同有關部門研究起草《完善宏觀調控體系的意見》，該文件將就完善宏觀調控目標體系、政策手段和決策實施機制，增強調控的科學性有效性，提出一系列政策措施。

在“市場起決定性作用”的新一輪改革思路下，政府在經濟領域應該干什么，中央的投資、財政、貨幣、產業(yè)和土地等各種政策具體走向如何，成為關注宏觀調控體系改革的重點。

歲末年初的一個引人注目的消息是，各地方政府在“跑部”之時，重點不再是曾經最為顯赫的國家發(fā)改委，而變成了手掌土地資源分配大權的國土資源部。從中透露出宏觀調控改革的最新動向。

有意思的是，現(xiàn)任發(fā)改委主任徐紹史正是上一任國土資源部部長。也正是在他任內，土地參與宏觀調控獲得了國務院高層首肯。

關于中國宏觀調控存在的問題，通常的說法是，宏觀目標與微觀指標界限不清，微觀指標過多，過于重視GDP，體現(xiàn)發(fā)展質量效益、民眾生活和生態(tài)的指標不足；在調控手段上，經濟手段不完善，行政手段多；在決策支撐方面，統(tǒng)計指標不完善，政策研究不夠系統(tǒng)等。

按照文件和相關官員的說法，此次宏觀調控改革的核心是轉變政府職能，最大限度減少政府對微觀事務的管理，為市場留出更大空間，原則是更為注意經濟質量提升和社會發(fā)展性指標，從行政手段到更多經濟手段，從數(shù)量調控到規(guī)劃和總量調控等，主要內容則包括資源品要素價格市場化、盡量減少和下放國家對具體投資項目的審批等。事實上，這也是最近幾年來理論界和決策界一直在談論的內容。

“中國的宏觀調控就是國務院發(fā)文件到各部委要求執(zhí)行，變化主要表現(xiàn)為各部門分工的改變。例如，原來建設部管房地產，后來管不住，改為國家發(fā)改委聯(lián)合管理了。”國家發(fā)改委宏觀研究院一位研究員的說法簡單直接。他認為，改革之后總體上應該還是這種“上面下文件，各部委執(zhí)行”的情況，只不過各部委的分工會發(fā)生一些變化，而且新增了中央全面深化改革領導小組這一高層機構后，上下可能會發(fā)生一些結構性的改變。

目前中國的貨幣政策獨立性和財政部門對經濟的調控能力都還有待加強。財政政策方面，在稅種和稅率設置上，重于政府增收而忽視對企業(yè)和市場間接影響的經濟調控作用，在支出上，被認為效率低下。有堅定市場派形象的新任財政部長樓繼偉正試圖推進一個對整個國家經濟和社會發(fā)展具有更強調控能力的財政制度體系。

在貨幣政策方面，獨立性仍然有限。匯率和利率作為要素市場的重要價格，是有效配置資金的決定性因素。中國實行的利率和匯率管制制度使得資金往往流向與各級政府有關的行業(yè)和企業(yè)，而不是以資金效率進行投放，這扭典了經濟結構，造成了大量壞賬。

加快利率市場化和人民幣國際化的改革目前正在穩(wěn)步進行，這是宏觀調控從數(shù)量型為主向價格型調控為主的重大內容，為貨幣政策調控走向間接干預提速。

總體而言，這一輪宏觀調控改革的精神是，更為“宏觀”、更適應經濟社會長遠發(fā)展的宏觀調控。

中國的市場經濟起源于對嚴格的計劃管制經濟的改良。熟悉早期改革歷程的人，對當時“計劃”與“市場”此起彼伏的爭論一定印象深刻。正是在對早期市場發(fā)展的混亂進行整治的過程中，當時中國最主要的“宏觀調控”代表人物陳云提出了“鳥籠經濟”理論，認為市場經濟這只“鳥”，應該在政府調控的“籠”內活動。

從上世紀90年代初決定建立市場經濟體制以來，宏觀調控作為市場的另一面，一直是中國經濟中持續(xù)的重大存在。某種意義上，它是計劃經濟遺留的一部分。最簡單地看，從機構傳承上，計劃經濟時期管理國家經濟的大管家國家計委，仍然是每次宏觀調控政策最主要的部門。

中國當前決策部門的宏觀調控經驗，主要來自于對幾次大的經濟波動的應對，比如1997年亞洲金融危機和2008年的世界金融危機時的擴張財政。在經濟正常時期，國家發(fā)改委一直強調通過“小幅微調”，保證經濟平穩(wěn)增長，控制通貨膨脹，促進充分就業(yè)。

但中國式宏觀調控的內容和方式也隨著市場經濟的深入發(fā)生著深刻變化，由計劃經濟時期主要靠國家計劃調控，逐步形成了主要由國家計劃、貨幣政策和財政政策三者之間相互配合和制約，價格、土地和產業(yè)政策等其他手段相結合的綜合性調控體系。

中國早已完全放開產品市場的競爭，至今，產品市場處于充分甚至過度競爭之中，但國家仍然控制著經濟更為基礎的部分，主要表現(xiàn)為對資源品要素價格的控制和重大項目的投資審批權。

正是對資源要素價格的行政管控和政府主導的投資模式，被認為是導致目前低成本投資擴張和產能大面積過剩的罪魁禍首。由此，以減少和下放項目審批權為主的投融資體制改革，推進利率、匯率，以及水、石油、天然氣和電力等領域的價格形成機制改革，使資源性產品價格由市場形成，充分反映資源環(huán)境成本，現(xiàn)在被認為是利用市場機制改變低成本擴張，淘汰過剩產能的重要有效手段。這也是當前政府加大推進市場化改革的重要動力。

從此也可以看出，從90年代初至今的粗放式宏觀調控手段，在現(xiàn)實中已經造成重大問題，很難走下去，必須進行改革。

市場經濟國家在進行常規(guī)性宏觀調控時一般都采用經濟手段。行政手段使用的范圍和時間有嚴格限制，只有在經濟嚴重蕭條、經濟系統(tǒng)受突發(fā)性事件沖擊等特殊情況下才使用行政手段，并且基本是總量調控。例如，美國在應對最近的金融危機中，最引人注目的是美聯(lián)儲的貨幣政策。

而由計劃經濟走過來的中國式市場經濟，宏觀調控仍然有很強的計劃性，在2008年的最近一次大規(guī)模宏觀調控中，人們印象中最深的仍是國家發(fā)改委的項目審批。

政策界的一個現(xiàn)實擔憂是，在法律法規(guī)缺位、使用經濟手段難以奏效的領域，如果不用行政手段，不能取得快速有效的結果。但這種行政化的手段使用過度，可能一時起到對“市場失靈”的補救作用，但造成的后遺癥極大。

今后相當長一段時期，中國仍將是一個處于體制轉軌中的發(fā)展中國家，既要實現(xiàn)總量平衡目標，又要實現(xiàn)經濟的改革和結構升級，在這種背景下進行的宏觀調控，顯然不可能達到如同西方發(fā)達國家那樣完全由經濟手段決定，只是在可能的情況下逐步加大比例。

經濟增長對中國經濟尤其重要，因為“趕超”需要加速增長，而且還在于龐大的勞動力供給需要更多的就業(yè)機會。李克強總理曾經詳細地陳述過中國當前“穩(wěn)增長”的必要性，主要落點亦是放在“保就業(yè)”上。為了穩(wěn)增長，在內需不足的情況下，由政府推動的“新型城鎮(zhèn)化”，4G和中西部鐵路大建設等政策紛紛出臺。這種與“結性性改革”相矛盾的老式調控方式的出臺，非常典型地表明了中國經濟和政府管理經濟的復雜性。

除了與發(fā)展階段特殊性有關的宏觀調控問題，還有不同路徑市場經濟的調控內容差別。

土地是每個行業(yè)都需要的生產要素。在經過前些年“地王”頻出后，土地已經成為中國城市和工業(yè)發(fā)展的重大瓶頸。按照1998年出臺的《土地管理法》，國土資源部每5到10年做一次規(guī)劃，每年則在考慮GDP增長可能需要的情況下，征求各個部門的意見，制定出具體的年度計劃，規(guī)定建設用地總量有多少，各地和部門的指標如何分配等，報國家發(fā)改委審批。

當前中國政策界最大的爭議，應該莫過于土地作為資源品是應該讓“市場起決定性作用”，還是“規(guī)劃為先”。一段時間，十八屆三中會全決定中“市場起決定性作用”表述似乎使得前一種論點占了上風，但接下來官方的種種辟謠，和國土資源部今后將不再審批東南沿海500萬以上人口城市新增建設用地的發(fā)言，讓人回到了現(xiàn)實：土地的規(guī)劃調控作用不僅沒減小，而是極大地加強了，中央現(xiàn)在甚至試圖將它當作進行大規(guī)模產業(yè)轉移、發(fā)展中西部工業(yè)的重要工具。

顯然，中國式宏觀調控要過渡到如發(fā)達國家那樣，主要以經濟手段進行，仍有漫長的路要走。