數讀中國治理體系

蔡如鵬 陳飛

歷經三十余載變革，中國在飛奔。在這個國家，人們比歷史上任何一個時期都更有機會了解現實，也比任何一個時代更易迷失方向，而數據則是觀察這些變化時代的窗口。借助數據，人們看到了中國社會努力的狀態、迸發的瞬間，以及發展的代價。

國家治理體系和治理能力現代化，同樣要靠科學的數據來支撐，而在數據之中，國情可以宏大到家國命運，也能微觀到一飯一衣。

誰在治理中國

在各級政府機關中，位于中南海的國務院無疑是最高國家行政機關。依據《憲法》規定的18項職權，國務院統一領導各中央部委、地方各級政府的工作。毫無疑問，它領導下的這個行政機構是世界上最龐大的政府。

如今，每年至少有100萬年輕人參加國家公務員考試，試圖躋身其中。不過，最終他們中只有不到2萬人能如愿以償。而每錄用1名公務員，社會需要付出成本2.6萬元。在這1萬多個招考的職位中，你可以和4895人搶奪一個熱門職位，也可以選擇無人競爭的冷門職位。

報考公務員的大多是大學畢業生，不過也有例外。2011年1月，一個名叫張彬的重慶人參加全市公務員招考并被錄取，但兩年后，有人發現他是一名在案嫌犯。

在這個龐大的體系里，在縣、鄉兩級工作的公務員超過公務員總數的60%，大部分公務員在辦事員、科員這兩個級別走完仕途。

對大多數人來說，公務員的晉級之路十分漫長。如果你想從一個普通的科員一路晉升至省部級的公務員，需要經過副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副部、正部，八級臺階。現任外交部部長王毅1982年畢業后到外交部亞洲司當科員，2013年任外交部部長，從科員到部長他花了31年時間。

王毅算是脫穎而出的，他“小步快跑”僅用7年時間就完成了從科員到處長的多級跨越。即便是北京的優秀公務員，從科員到副處平均也需要11年。

全國能夠升至處級的公務員有60萬，其中6000人能夠成為廳局級后備干部。而要真正成為4萬名廳局級干部中的一員，他們一般至少還需要10年。當官至廳局級后，組織部門會從中選出1000人，作為省部級后備干部。

從一個普通科員成長為一位正廳局級官員，大約需要25年。如果不能在35歲升到正處，45歲升到正廳，那么意味著仕途很可能將從此止步。而最后能像王毅那樣任省部級干部的公務員寥寥無幾。

一邊是超過700萬的公務員，一邊是國務院所屬機構中不足100個正部級機構（含32個省區市），從普通公務員上升到這些機構一把手的概率只有數萬分之一。

如果你認為這個國家的行政運轉僅靠這700多萬人，那就錯了，因為很多在政府機關工作的公務人員并不具有公務員身份，盡管他們也“吃財政飯”，靠納稅人供養。

在中國，每10個公務人員中，大概只有5個具有公務員身份，而剩下5個中有2個連事業編制也沒有。毫無疑問，有公務員身份的，地位和待遇通常高于有事業編制的；有事業編制的則高于沒有編制的。

當然，這種身份也不是一成不變。比如，北京市平谷區30名因表現優秀獲得事業編制的大學生“村官”，如果得到用人單位認可，一旦被提拔到副科級崗位，他們即可獲得公務員身份。

粗略估算，中國各級政府“雇傭”的人員在1400萬左右，他們分別任職于國家機關、群眾團體、社會團體、宗教組織以及基層群眾自治組織。如果按第六次全國人口普查公布的人口總數1339724852人計算，每不到100個中國人中就有一名公務人員或政府“雇傭”人員。

治理方法論

中國政府盡管龐大，但運轉卻不混亂，遵循著它自己的規律。逐級對上負責的各級政府構成了一個類似金字塔式的管理體系。在這個管理體系中，有在編行政人員519名的國務院機關處于最頂端的中樞位置。

在過去的一年里，國務院每24天頒布一項法規，每21.5小時下發一份文件、通知或復函。2013年，以國務院令的形式頒布的行政法規有15項，以國務院及國務院辦公廳名義下發的文件、通知或復函共計407份，而以國務院各部門或地方政府名義下發的文件更是數以千計。

這些法規文件有的批準了上海自貿區的設立，有的將個人所得稅的起征點調整到3500元，有的管理著南水北調工程的供用水，有的僅僅是確定這個清明節小長假到底休息哪3天。

法規、文件的出臺少不了調研、開會。作為國務院總理的李克強，每月要召開國務院常務會議3.5次，各種座談會0.8次，外出考察調研0.9次。此外，李克強每三天要接見一次外賓，每月處理一次公共突發事件。

各省部長們也同樣面臨時間不夠、壓力大的難題。江西省原省長吳新雄曾在手機號碼公布后一天接到200多個電話；吉林省原省長洪虎曾因“吉林商廈大火”一天兩次公開道歉；而住建部部長姜偉新在兩會期間一天遭到記者三次圍堵，其中一次發生在廁所門口。

2014年1月，省長們有49.2%的工作時間在開會；28%的時間在檢查工作，包括走訪基層調研、慰問干部群眾、下達批示等；9.1%的時間出席各種活動；剩下13.8%的時間會見外黨政商人事，他們中有3位在今年3月接見了阿里巴巴集團董事局主席馬云。

證監會原主席郭樹清在出任山東省省長后“吐槽”說，過去是吃不好，現在則是睡不好；過去周末可以休息一天，現在只能休息半天。

在辦公桌前或會議講臺上，中國官員常常給人留下“謹言慎行、正襟危坐、不隨便表態”的刻板印象。不過，有時他們也會以一些意想不到的方式進入公眾的視野。

2012年12月20日，河南省漯河市民政局長戴友良單膝跪地勸說老人接受救助；2013年12月，廣東省佛山市長劉悅倫在一檔新年祝福的電視節目中，現場做了一道多寶魚，并取名“多寶佛山”；2013年4月，湖南省畜牧水產局局長袁延文在食堂吃中餐時，坦然面對媒體的鏡頭吃雞肉，希望以此消解民眾因禽流感而產生的吃雞恐懼；2013年4月19日，時任江西省南昌市長陳俊卿走上街頭，勸阻市民不要闖紅燈。

公務員是國家治理的實施者，但并不是所有公務員都有資格、有權利掌握國家權力，擁有項目審批權、人事權、財政權、資源分配權的公務員只是公務員隊伍中的一小部分，絕大多數公務員和其他職業的人群一樣從事著日常的行政工作。

北京市民撥打市長熱線反映的問題，近一半會轉交給城管來處理。北京市城管局6500多名正式執法人員和7300多名臨時執法人員，履行著363項處罰權，每天除了處理大約3560件案件外，還承擔著約8場次重大活動的外圍環境保障、管理秩序和維護工作。

過去10年，北京市海淀區城管監察大隊的694名執法人員每天罰款1.98萬元。平均每個月，這個大隊都會接到來自96310熱線的舉報972件，其中舉報無照經營393件、夜間施工擾民148件、違法建設166件、小廣告19件、施工揚塵5件、露天燒烤4件。

研究生于娟是鄭州市金水區管理局一名普通的城管。她和其他城管隊員們每天早上7：30列隊訓練、8：00到9：00記錄和管理投訴，接下來如果不需要外出執勤，她的工作就是將記錄和投訴整理裝訂成案卷，然后送往局里。

如果外出執法，這位26歲的女孩包里除了一串鑰匙、一個眼鏡盒、一把梳子、一支口紅、一瓶擦手油、一個粉紅色的錢包和行政執法證之外，還有一個巴掌大的執法記錄儀，以防遇到蠻橫的商販。如發生沖突，這個黑色的儀器可以在事后還原真相。像于娟這樣的碩士研究生，金水區城管局還有6名。