稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)問題研究

摘 要：稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)多年，但內(nèi)控機(jī)制效能發(fā)揮卻并不明顯。明確內(nèi)控機(jī)制建設(shè)目標(biāo)，將組織治理與內(nèi)控機(jī)制相結(jié)合，重點(diǎn)解決現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制不足，形成較為系統(tǒng)的“科技+制度”的內(nèi)控機(jī)制監(jiān)督體系。本文從內(nèi)控制度缺陷和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理不完善兩個(gè)方面研究稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在的問題。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)系統(tǒng)；內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

近年來，全國稅務(wù)系統(tǒng)在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面通過“科技+制度”的預(yù)防腐敗體系的積極探索，取得了一定成效，尤其是通過內(nèi)控促廉系統(tǒng)的運(yùn)行監(jiān)督，有力的促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的計(jì)算機(jī)監(jiān)控，初步形成了基于信息化基礎(chǔ)的稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制新模式。然而，現(xiàn)行稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督與控制體系也存在一些不容忽視的問題，導(dǎo)致其作用并未充分發(fā)揮，甚至有時(shí)流于形式。

一、內(nèi)控制度缺陷

（一）稅收?qǐng)?zhí)法依據(jù)不夠科學(xué)，在執(zhí)法中形成“制度陷阱”。

稅收立法滯后，制度規(guī)定較粗，在許多新領(lǐng)域，稅法沒有調(diào)整到位，執(zhí)法缺乏明確依據(jù)。由于沒有明確規(guī)定，不同稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)某一具體稅收行為進(jìn)行處理時(shí)，往往采取或絕對(duì)從嚴(yán)或絕對(duì)從寬的迥異措施，不僅導(dǎo)致執(zhí)法上的不公正，也使得權(quán)力之間的制約機(jī)制失去發(fā)揮作用的著力點(diǎn)。稅法解釋工作不到位，給稅收?qǐng)?zhí)法帶來較大影響。制定機(jī)關(guān)怠于解釋或?qū)嵤C(jī)關(guān)越權(quán)解釋稅法的現(xiàn)象普遍存在，各基層單位的請(qǐng)示無法及時(shí)得到上級(jí)機(jī)關(guān)的明確答復(fù)，同一稅項(xiàng)“釋”出多門，甚至相互矛盾。各單行法律、法規(guī)相互之間的法律級(jí)次、隸屬關(guān)系沒有理順，在法律體系結(jié)構(gòu)上存在著分散、交叉、重疊、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)下位法與上位法相抵觸，法律間“打架”的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)控監(jiān)督制度乏力。

在全局方面沒有清晰的內(nèi)控機(jī)制思路，導(dǎo)致權(quán)力分解設(shè)置不明確，制約機(jī)制無硬性約束，制約手段和技術(shù)沒有及時(shí)跟上。從整體來看，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的制約呈松散狀態(tài)，效果不理想。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的設(shè)置不夠明確具體，不同環(huán)節(jié)之間的權(quán)力界限及權(quán)力行使標(biāo)準(zhǔn)不清晰，使權(quán)力之間的相互制約失去基礎(chǔ)。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的設(shè)置不合理，使制約機(jī)制難以有效進(jìn)行；執(zhí)法權(quán)力的設(shè)置過于集中；權(quán)力在不同崗位或部門之間的運(yùn)行缺少強(qiáng)有力的制度約束，加上制約手段的乏力，使權(quán)力制約機(jī)制的實(shí)際效果不佳。重大稅務(wù)案件審理是一項(xiàng)對(duì)稽查權(quán)力進(jìn)行制約的重要制度。但從各地國稅系統(tǒng)反映的情況和國稅總局執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題來看，重大案件審理流于形式，走走程序的問題較為普遍，對(duì)稽查權(quán)力的監(jiān)督制約也就成為空談。

（三）內(nèi)控監(jiān)督制度外部運(yùn)行受阻。

受經(jīng)費(fèi)等各種因素影響。稅務(wù)機(jī)關(guān)難以擺脫地方政府對(duì)稅收工作的干預(yù)。目前地方各級(jí)國、地稅機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)在一定程度上均需要地方政府的幫助和支持，在稅收?qǐng)?zhí)法中地方政府的干預(yù)和要求，使稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行大打折扣。受部門間協(xié)作配合的影響。稅收?qǐng)?zhí)法的順利進(jìn)行有賴于部門協(xié)作配合機(jī)制的完善。實(shí)際工作中，公安部門不愿意接收稅務(wù)稽查部門移送的案件、工商部門辦理企業(yè)注銷登記時(shí)并不管企業(yè)是否已經(jīng)辦理稅務(wù)注銷登記、金融機(jī)構(gòu)以保密為由不愿提供納稅人帳戶資金流動(dòng)情況、房管部門不提供房地產(chǎn)商開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)登記情況，等等，都制約了稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的行使，也給稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)行帶來負(fù)面影響。

二、內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理不完善

（一）內(nèi)控監(jiān)督部門責(zé)權(quán)不明確

目前省級(jí)國稅機(jī)關(guān)設(shè)監(jiān)察部門和內(nèi)審督察部門。監(jiān)察部門負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察等監(jiān)察職能；內(nèi)審督察部門負(fù)責(zé)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與審計(jì)工作。在大部分地市以下的稅務(wù)機(jī)關(guān)，內(nèi)審督查職能由政策法規(guī)部門負(fù)責(zé)，而縣區(qū)一級(jí)的政策法規(guī)部門還擔(dān)負(fù)著出口退稅，增值稅、企業(yè)所得稅相關(guān)稅收業(yè)務(wù)，法規(guī)部門既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者；既是責(zé)任追究的實(shí)施者，又是執(zhí)法責(zé)任追究的對(duì)象。充當(dāng)了執(zhí)法監(jiān)督裁判員和行政執(zhí)法運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，陷入職責(zé)交叉、角色錯(cuò)位的尷尬境地。

（二）內(nèi)控力量薄弱，難以發(fā)揮功效

作為各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)主要的監(jiān)察部門——監(jiān)察室屬于機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，級(jí)別和其他內(nèi)設(shè)科室平級(jí)，受人事管理、經(jīng)費(fèi)的制約，監(jiān)督的權(quán)力有限，同級(jí)監(jiān)督力度不夠。對(duì)監(jiān)督結(jié)果的處理很大程度上依賴各主管局領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)，監(jiān)督的層次較低。而地市級(jí)以下的稅務(wù)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢組長(zhǎng)連同監(jiān)察人員大多只有兩三個(gè)人，負(fù)責(zé)監(jiān)察各項(xiàng)工作，成天疲于應(yīng)對(duì)各種事務(wù)和材料上報(bào)，所承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作量與人員不足嚴(yán)重制約了監(jiān)督職能的發(fā)揮，且大部分監(jiān)察干部缺乏足夠的稅收業(yè)務(wù)知識(shí)，實(shí)際監(jiān)督工作中，常常需要業(yè)務(wù)部門協(xié)助，進(jìn)而造成內(nèi)控工作缺乏監(jiān)督力度和深度。

（三）內(nèi)控監(jiān)督部門職能懈怠

內(nèi)控監(jiān)督部門在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法問題在處理時(shí)，受稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各種因素的影響，加之監(jiān)督者本身思想中的有些顧慮，監(jiān)督上級(jí)一個(gè)“怕”，監(jiān)督同事怕影響同志感情和關(guān)系，監(jiān)督下級(jí)怕影響和諧大局，工作上存在畏難情緒，容易導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督部門在事中不愿主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，產(chǎn)生監(jiān)督職能懈怠的現(xiàn)象。取而代之的是事后查處，輕事前、事中監(jiān)督；往往出現(xiàn)事中缺乏監(jiān)督，事后出現(xiàn)問題才急于應(yīng)對(duì)，充當(dāng)督查“救火隊(duì)”，形成工作馬后炮的被動(dòng)情形。

（四）崗責(zé)制約難以實(shí)現(xiàn)

縱觀整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)，現(xiàn)有的內(nèi)控及制約機(jī)制效果不理想，其重要原因在于受機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的影響，現(xiàn)行崗責(zé)制約機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。例如稽查局按崗位要求，應(yīng)當(dāng)選案、稽查、審理、執(zhí)行四分離，每一個(gè)崗位最少應(yīng)當(dāng)有兩人，加上局領(lǐng)導(dǎo)最少應(yīng)當(dāng)為9人，而受現(xiàn)行稅務(wù)人員緊缺的限制，個(gè)別縣區(qū)整個(gè)稽查局僅5人，根本無法實(shí)施稽查四分離的監(jiān)督制約功能。許多監(jiān)督管理受各種條件制約、難以落實(shí)到位，機(jī)構(gòu)崗位之間相互制約與監(jiān)督也就無從談起。

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作者簡(jiǎn)介：王蘊(yùn)，女，滿族，1978年12月出生，遼寧大連人，遼寧稅務(wù)高等?？茖W(xué)校教師，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院在讀博士研究生。