區際行政協議的法律定位

摘 要：在粵港澳一體化發展進程中，三地之間的區際行政協議具有十分重要的作用。這一客觀存在的區際法律關系、行政紐帶在我國學術界尚未得到充分的了解和認識。區際行政協議的法律定位是指明確區際行政協議在法律體系或法學理論體系中的界定和安排。通過分析區際行政協議締結的主體、內容以及糾紛解決機制的安排，從而了解區際行政協議的法律定位。

關鍵詞：區際行政協議；法律定位；性質

一、區際行政協議的概念和性質

區際行政協議是指，“在區域經濟一體化的客觀趨勢和區域合作治理的目標指引下，一定經濟區域內不同法域的行政機關之間為協調區際公共事務而訂立的行政協議。” 區際行政協議具有區際性、行政性和契約性：

第一，區際性。“區際”一詞是國際私法上的概念，是一個以法域為基礎的引申概念。“如果一個國家內部存在數個具有獨特法律制度的行政區域，行政區域之間就形成了不同的法域，各法域之間的相互關系便可稱之為區際。” 首先，區際存在于一個主權國家之內的兩個或兩個以上的行政區域之間；其次，在這兩個或兩個以上的行政區域內分別實施不同的法律制度，分屬不同的法域，如我國的香港特別行政區，澳門特別行政區和內地分別實施不同的法律制度，形成三個不同的法域；最后，因為區域一體化的發展使得這些行政區域間產生各種關系，便形成區際，區際是發生在不同法域間的各種關系的總和。

第二，行政性。在學理上，雖然學者對行政協議的定義仍存爭議，但都承認行政協議是一種“公法上的契約”，區際行政協議作為行政協議的一種，具有“行政特性”這種本質特性，它區別于民事主體之間的私契約，這是因為行政協議的締結與履行實施以政府的行政權為基礎。區際行政協議的締結主體必須是行政機關，因此不同于行政合同——行政機關與相對人之間所簽訂的協議，它體現的是區際政府間的一種公權力與公權力，公共利益與公共利益的關系。

第三，契約性。區際行政協議的契約特性體現在締結主體的地位對等、自愿與協商一致上。主體地位之間的對等性是其契約特性的最突出表現。締結主體上的地位平等并非法律級別的完全平等，因為香港和澳門特別行政區是在“一國兩制”的基本國策下所建立的特別行政區，與內地的行政區域不屬于同一個體系，當然在法律級別上也無從比較，而這種對等性是建立在區域平等 的法制基礎之上的。其次，區際政府間自愿參與、平等協商，基于合意而締結協議，是由區際行政協議主體的平等性所決定的。任何一方不享有超越于另一方的“優益權” 。

對區際行政協議在法律（學）體系中的地位與安排，本文將從以下幾個方面分析：

二、區際行政協議締結的主體和內容

（一）區際行政協議的主體

區際行政協議的締結主體只能是區際政府及其職能部門，在我國，就內地而言是指各級行政機關及其職能部門；就港澳而言是指香港特區行政區政府及其職能部門和澳門特別行政區政府及其職能部門。

（二）區際行政協議的內容。

雖然區際行政協議有契約的性質，按照契約的特性，其內容由締約各方意思表示一致即可，但不同的是區際行政協議還有行政性，它是行政機關之間所簽訂的協議，而按照現代國家權利法定理論，行政機關的權力是需要受到法律限制的，區際行政協議的締結是行政權的直接體現，而區際行政協議的內容涉及到締約的政府的權限問題，具體而言，締約政府依據其職權可就哪些事項直接達成協議，而哪些事項需要經過地方人大的表決通過才能生效，而哪些又需要經過國務院的批準才能生效的問題。經過不同程序成立的協議的效力高低也不相同。因此搞清楚區際行政協議的締結內容至關重要。

協議締結內容的確定是與中央和地方的事權劃分，以及地方政府和地方人大（內地）之間的事權劃分，港澳行政長官與立法會的關系密切相關的。中央與地方事權的劃分中，就中央政府與內地政府而言，我國憲法并未劃分中央與地方政府具體而明確的國家權力，也未曾制定作為憲法有關中央與地方關系規定的具體化的地方制度法或地方關系法等，僅有的國務院組織法、地方人民代表大會和地方人民政府組織法也未就具體的職權劃分作詳盡的規定；港澳基本法雖然授予了港澳特別行政區高度的自治權，包括部分外交權，但并未明確授予港澳與內地政府間簽訂協議的權力。目前實際狀況是，哪些事項歸中央管由國務院決定。因此，區際行政協議的內容實際上是具有極大的不確定性的。所以，筆者在這里建議，我國區際行政協議可以借鑒美國經驗，美國憲法中規定“只有那些觸及到聯邦政府權利或可能改變聯邦體制內力量平衡的政治性協定須國會批準外，其它的非政治性協定則不再受州際協定條款的限制，不經國會明示批準亦可生效。” 至于哪些是“觸及到聯邦政府權利或可能改變聯邦體制內力量平衡的政治性協定”，由美國聯邦最高法院來裁決。在我國，我們可以在憲法中就中央與地方在區際行政協議的制定權上做出界定，同時，在港澳基本法中增加相應的條款，對于涉及到中央政治權利或可能改變現有政治體制的行政協議需要全國人大的批準外，各個地方政府間可自行協商達成協議，對于何種區際行政協議涉及到中央爭睹權利或可能改變現有政治體制的行政協議由全國人大及其常委會決定。

地方政府與同級人大的事權劃分，體現在法律上就是我國地方組織法并沒有做出具體的規定，而是以“重大事項決定權”來籠統的劃分了政府與同級人大之間的職權界限，因此內地政府簽訂的行政協議凡涉及社會經濟事務的重大事項，屬于人大職權范圍內的，需要經過同級人大或其常委會表決通過方才有效，但法律對于什么樣的事項屬于重大事項沒有明確規定。因此，筆者建議，盡快通過立法的方式明確地方人大與同級政府間的事權劃分。目前來說，可根據協議事項是否需要立法來區分，即對于需要將其效力上升為地方性法規才有利于實施的協議事項由地方人大及其常委會決定，除此以外的協議事項則直接由地方政府簽訂。

港澳特別行政區實施的是行政主導，司法獨立，行政與立法既互相制約，又相互配合的政治制度。港澳基本法中各自做出規定，行政長官領導制，行政長官“管理各項行政事務” ，可知港澳特別行政區政府享有完整的行政事務的管轄權。立法會享有立法權，并不參與行政事項的管理。因而在港澳特別行政區立法機關和行政機關間不存在事權的劃分。

三、區際行政協議的效力

區際行政協議的效力包含了契約的效力和法的效力，前者是指締約政府應當受其意思表示的限制；法的效力分為時間效力、空間效力和位階效力，時間效力是指區際政府間所簽訂的行政協議在什么時間范圍內有效，一般是由締約政府間協商確定；空間效力是指區際政府間所簽訂的行政協議在什么地域范圍內有效，一般及于締約政府的行政區域內，也可以由締約各方在協議中約定，但一般不超過締約機關所管轄的行政區范圍；位階效力是指區際政府間所訂立的行政協議在各自的法律體系中的縱向等級，在這里主要指區際行政協議與轄區規范之間的效力等級，是轄區規范的效力優先于協議的效力，還是協議的效力優先于轄區規范的效力，還是應該分情況討論？我們進一步將轄區規范分為地方性法規和規章及規范性文件，以是否有利于區際行政協議的履行和實現和尊重轄區內公民權為選擇標準，分情況討論：

內地省級政府或較大市政府根據其職權直接締結的區際行政協議事項相當于地方政府規章的效力，該政府之前所訂立的地方規章與之相沖突的無效，但是區際行政協議不能違反法律和地方法規的規定。由地方人大通過的區際行政協議的事項的效力相當于地方法規的效力，該地已有的地方法規與之相抵觸的無效。于是就會出現這樣一個問題，即一個區際行政協議存在多個不同效力的事項的現象，而同一部協議不可能分開簽署，因此，我們建議的解決方法是，就高不就低，只要協議中有需要地方人大及其常委會通過的事項則整個協議由地方人大及其常委會決定，使之具有地方性法規的效力；一般的市政府不享有法規的制定權，因此其所簽訂的行政協議相當于政府規范性文件，不得與上位法相沖突，否則無效；在澳門，行政首長享有行政法規 的制定權，所以澳門行政長官所簽署的區際行政協議相當于行政法規或者政策、行政命令，低于立法會通過的法律，之前所訂立的行政法規或政策、命令與之相抵觸的無效。由立法會通過的區際行政協議相當于法律，但不得與基本法相沖突；香港行政長官沒有澳門那樣的行政法規制定權，只有“決定政府政策和發布行政命令”的權利，香港政府所簽署的區際行政協議在香港特別行政區內相當于政府的政策或命令，法律位階低于立法會通過的法律。經過立法會批準的區際行政協議相當于法律，但不得與基本法相沖突。本文并不同意將區際行政協議置于高于地方性法規和特別行政區法律的地位，是因為，締結協議的地區的人民有后悔和不履行協議的權利，即通過制定新的地方性法規或法律（港澳）來直接改變協議內容或使之， 只是要對其違約的行為承擔責任而已。不能因為要確保協議的履行而直接剝奪了公民這一自由權。

四、區際行政協議的履行及糾紛解決

區際行政協議的履行是指締約各方按照協議約定的內容落實，區際行政協議的履行方式一般會在協議中約定。如果在協議的履行過程中會發生糾紛，而協議中沒有約定糾紛解決方式或約定的解決方式無法解決發生的糾紛，這就需要有一套糾紛解決的機制：在糾紛產生時，締約各方可就糾紛進行協商解決，這屬于自行解決的模式，這種方式是糾紛各方在平等的基礎上充分協商而完成的，更有利于協議的繼續履行；如果協商不成，有學者建議另外兩種方式，即上級機關解決模式和仲裁解決機制。對于區際行政協議的糾紛可以由國務院做出裁決，但這種方式缺乏溝通，因為國務院有時并未參與到協議的制定和履行過程中，所做出的裁決可能并不能非常好的解決糾紛；仲裁解決機制是借鑒美國的一種協議糾紛解決機制，它是指“締約機關自愿接受仲裁庭管轄的一種法律程序”。仲裁可以是在協議中已約定的，也可以是協議簽訂后達成補充協議，或者是在糾紛發生后再協議約定仲裁。關于仲裁庭的組成，我們可以學習美國在約定仲裁條款的同時，確定仲裁庭的組成人員。仲裁應當是具有終局性的，糾紛雙方應當依照仲裁所確定的結果執行。還有一種方式就是訴諸于司法，由法院進行判決的方式并不適用于我國的區際行政協議糾紛，那是因為區際行政協議涉及到不同的法律制度，如果訴諸司法途徑解決的話，在哪個法院審理，以及適用什么法律會產生爭議。筆者和大多數學者一樣，建議就區際行政協議遇到的糾紛采取仲裁解決的方式。

五、結語

我們可以比較清楚的認識到區際行政協議是同一經濟區域內不同法域政府間為了區域經濟一體化的發展，經過協商一致達成的行政協議，是區域行政協議的一種。但目前我國三地都沒有行政協議方面的相關立法，使得區際行政協議從締結到履行的整個過程都處于無法可依的狀態，對區際行政協議的性質、效力也沒有明確的認定，因此，盡快就區際行政協議及其相關安排進行立法是國家立法機關面臨的一項重要的工作任務。

參考文獻：

[1]崔卓蘭，《區際行政協議試論》，載當代法學，2011 年第 6 期，第20頁。

[2]崔卓蘭，《區際行政協議試論》，載當代法學，2011 年第 6 期，第20頁。

[3]葉必豐等，行政協議： 區域政府間合作機制研究[M]，北京： 法律出版社，2010，第5頁。

[4]葉必豐等，行政協議： 區域政府間合作機制研究[M]，北京： 法律出版社，2010，第35頁：“行政合同的‘行政性決定了行政主體享有‘行政優益權，行政主體在合同履行期間，享有變更和解除合同的之權利，也可以單方面強制履行與進行制裁。”

[5]楊成良，美國州際協定法律背景的變遷，山東師范大學學報，2005年，第5期，第96頁。

[6]《中華人名共和國香港特別行政區基本法》第六十二條：“香港特別行政區政府行使下列職權：（二）管理各項行政事務；”；《中華人名共和國澳門特別行政區基本法》第六十四條：“澳門政府行使下列職權：（二）管理各項行政事務；”。

[7]《中華人名共和國澳門特別行政區基本法》第五十條。

[8]葉必豐等，行政協議： 區域政府間合作機制研究[M]，北京： 法律出版社，2010， 第202頁。

作者簡介：陳曉萌，女，1990年1月生，湖北荊州人，深圳大學法學院2012級法律碩士研究生，研究方向：行政法。