城市供水挑戰的政策綜述

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關于可持續的城市供水服務，依然面臨諸多挑戰。其中最常談到兩個挑戰，即氣候變化對水資源的影響，以及相關基礎設施的融資問題。本文將對實現全球性用水與衛生服務所面臨的更加廣泛的挑戰展開探討，從而實現《聯合國水與衛生人權宣言》(UNHRC,2010年)的遠大目標。

水資源的重要性毋庸置疑，氣候變化對設計標準和環境的影響也同樣需要關注，但除此之外還有更大的挑戰。人們已經預見到了人口的迅速膨脹(UN,2012年),這將帶來新增基礎設施的大規模投資需求。但與此同時，現有基礎設施的更新維護也需要同樣龐大規模的資金。

1 現有基礎設施

很多發達國家一直都忽略了基礎設施，特別是供水管道與下水系統。這些系統難以檢查，系統的惡化往往直到出現重大供水故障才被發現。這些系統服役時間長，而核算體系中也沒有預留專門的資金用于系統的更新替換。因水費往往太低而無法積累足夠的資金來支付系統更新所需的大筆開支。盡管系統的運行管理人員已經意識到了更新換代的重要性，并也已提出了系統更新計劃，但要想對政府補貼或收費產生政治影響絕非易事。為減少未來的成本風險，英國和威爾士不得不采取私有化并動用市場力量，政府這才意識到即將面臨的巨額投資。當水費設置成為一種基于服務水平的客觀管理過程而非行政規定時，人們將需要面對一個已經忽略了30～40 a的基礎設施系統的更新難題。人們普遍沒有認識到處理這些年久失修的基礎設施所需要的成本有多么巨大。打個形象的比方，如果將英國和威爾士的所有供水管道首尾連接起來，可以繞地球6圈。

由此可以想象美國所面臨的困難程度，那里的警鐘也早已敲響。美國自來水工程協會(AWWA,2011年)開展了一項名為“不再被掩埋”的研究，該研究依據詳實的資料提出了一項測算，今后25 a供水管道維護將需要1萬億美元的投資，到2050年更將達到1.7萬億美元，其中54%將用于現有系統的更新換代。報告指出，這項投資并不需要馬上就全部到位，但若投資開始太晚，不斷加劇的系統惡化就會增加未來所需的投資。

發展中國家也面臨著現有系統未來所需投資不斷累積的相似問題。這些國家的很多供水系統都修建于殖民時期。盡管此后城市不斷發展，但供水系統卻未能跟上城市發展的步伐。幾十年來，供水管道鮮有替換或更新，這導致了水壓不足和滲漏過高的后果。水壓不足是無力應對擴張的供水系統的表現癥狀。非洲部分城市每年光漏水一項所造成的損失就相當于10億美元。因此，首先要對系統更新進行投資，才能進一步擴大供水服務，以跟上快速的城市發展。城市投資新的水務基礎設施理論上將帶來收入的增加，而現有系統的更新則無法產生新的收入。這就意味著人均成本(對于相同的運行效率)要增加，人均成本回收也將隨之增加，這部分成本回收只能來自于水費。

由于水壓不足，并且存在定量供水的觀念，間歇性供水成為普遍現象。這種需求控制方式一直受到質疑，因為供水時段會浪費掉大量水，而無水壓時存在污水倒灌的風險，不斷的減壓又增壓對管道設備也存在不利影響。

2 人口的快速增長

據估計(UN,2011年)，到2050年世界人口將會從現在的70億增加到93億。考慮到城市化的不斷推進(UN,2012年)，新增的20多億人口中，大部分將對發展中國家的城市地區產生影響。這將對水資源以及城市和水與衛生的統一規劃產生重大影響。近幾十年，水資源開發開始重視流域統一管理。人們將更加關注流域水資源的公平及有效利用，但同時還應該對水與衛生服務和城市基礎設施進行統一規劃。當前，水務網絡往往落后于城市發展。2012年，一名牛津學生對29個快速發展的城市進行了一項研究并建立了一個概念模型(尚未發表)，模型展示了這些城市的供水網絡覆蓋率、城市空間特點和城市發展模式。對人口增長的估計已經很難，確定人口增長走勢及其對水務網絡設計的影響更是難上加難。這方面尚需加大研究。對于如何將污水再利用納入水資源管理的研究已經取得進展。

3 安全用水形勢嚴峻

聯合國(2000年)“水與衛生千年發展目標”提出，要在2015年之前將無法獲得安全水或基本衛生服務的人口減少一半。世界衛生組織與聯合國兒童基金會(2012年)發布的“聯合監督計劃報告”對這些目標的實現進展進行了報道，報告顯示了水領域的進展，而衛生領域則依然落后。盡管從1999年以來已經又有約20億人獲得了“改善的”水資源，但官方估計仍有10億人無法獲取安全的飲用水。由于監督計劃并未對“安全”一詞做出明確定義，很可能實際上未獲得安全飲用水的人口數量更大，可能達到20億～30億人。相應地，在衛生領域，1990年以來又有18億人獲得了基本衛生服務(可用的衛生廁所)，但仍有24億人無法獲得，而污水得不到有效收集與處理的人口一定更多。貧民的居住地要么是破敗的城市中心，要么是城市邊緣，包括臨時棚戶區。水與衛生服務最易忽略的就是這部分城市貧民。

4 成功案例

盡管歐盟水框架指令重點關注的是飲用水水質和環境水質，但也推動了基礎設施投資的提高。例如，鑄鐵供水管道老化腐蝕造成飲用水受污，要解決這個問題就必須對供水系統進行更新或替換。英國為滿足這項工程投資而提高了水價。若不是管理部門對提高效率施加壓力，水費的漲幅可能更大。收費受到最大影響的是蘇格蘭，2012年蘇格蘭的家庭水費高居世界第一。北歐大部分國家也都面臨同樣的情況，這些國家已經實現了水務的可持續發展，運行效率較高，但相比于其他尚未面對水務可持續性問題的其他發達國家而言，這些國家的水費也比較高。

談到成功案例，就不得不提及金邊。金邊水務局將一些關鍵因素作為重點關注，包括發展員工、消除腐敗、控制滲漏和增加收入。這些措施重在對消費者進行咨詢和告知，并保證服務不超出貧困人口的支付能力。高效運行有助于實現有效的成本回收，在這點上，金邊已實現財政自給，并能夠獨立支付系統的更新費用。金邊水務的成功經驗證明，覆蓋全部人口的水務是可實現、可負擔，也是財政可持續的。

烏干達國家供水與水處理公司(NWSC)也是一個成功轉型的案例。該公司面對的主要問題是客戶服務不到位、組織文化落后、債臺高筑、成本回收效率低、無收入供水量大和員工腐敗現象嚴重。這個案例的時間長度與金邊案例相似(13 a)。公司的主要負責人所面臨的既有狀況與金邊不同，其水務運行涉及的地理區域也更加復雜。盡管公司現在的收入已經超過了運行和維護成本，但還無法實現財政自給，因為政府認為水費的提高必須循序漸進。在談到對捐贈支持的需求時，負責人指出，不能單靠自己來完成所有工作，合作伙伴的幫助不可或缺。實現百分之百服務覆蓋率的方式不止一種。如果不能像金邊案例那樣達到財政自給，就必須利用捐贈資金的支持來擴大服務覆蓋率。比較金邊案例與烏干達案例，人們會思考這樣一個問題，即靠捐贈資金來支持發展能否實現長期可持續性，而這種可持續性又是否只能通過財政自給來實現。

間歇供水使輸水系統不斷減壓又增壓，從而造成管道破壞，形成一種惡性循環。連續供水現在普遍稱作24/7。2010年，印度卡納塔克邦建成了3個24/7項目。項目充分證明了24/7對水資源管理以及實現覆蓋全民的連續可持續水務的重要性。一項“世界銀行水與衛生計劃調查報告”對這些項目做了全面介紹，指出，對輸水系統進行更新和替換能夠降低總體的水資源需求量，從而在不增加額外供水量的前提下實現24/7供水服務，并覆蓋全部人口。重要的是，低收入消費者擺脫了過去間歇不定的供水，而開始享受可靠的24/7供水，這使這部分消費者更愿意為新的水務服務付費。顯然，唯一的抱怨來自部分高收入消費者，因為他們突然需要為自己已經正在享受的服務支付更高的價格。經過了這些試點項目后，24/7已成為印度在全國推廣的水務政策。依靠間歇供水來降低水資源需求量的迷霧終于被打破。

1965年，新加坡面臨著如今很多國家依然面臨的問題，即間歇供水、工業污染以及相對貧困。人們很難想像，這樣一個國家對水與衛生基礎設施的投資卻堪比富裕的發達國家。但也正因為將水與環境發展作為其可持續發展的核心，新加坡才實現了經濟騰飛。政府進行連續和可持續的投入，并制訂了長期的總體規劃。具體措施包括：將水與衛生發展納入城市總體規劃、對水資源供需給予同等重視、供水與污水管理相結合、允許私有供水單位參與等。水務定價基于可持續的成本回收，但也采取了部分需求管理措施。

改革的實施總是需要一些事件或危機來刺激，美國的西雅圖和亞特蘭大就是這方面的兩個例子。1995年，西雅圖市曾因污水處理的失敗而被美國國家環境保護局點名批評。于是，西雅圖在1997年進行了改革，由一個新的團隊對供水、污水、排水和固體廢物進行統一管理。而當時，成本回收存在巨大差額，基礎設施普遍老化，民眾又不愿意通過增加水費來解決問題。基礎設施更新的成本預計高達10億美元。面對這一切，這個管理團隊在市政委員會的支持下采取了一系列綜合措施進行改革，包括水源地、水需求管理、客戶咨詢，以及引進水價增長機制等。連續10 a水價每年上漲了10%，直到今天水價仍在上漲。對低收入客戶有專門的補貼。西雅圖的水務服務因此得以改善，并采取了相關步驟以實現未來的可持續發展。

2002年，亞特蘭大市曾試圖單純通過與私有運營商的合作來解決水務問題，失敗之后引發了一場危機。存在的問題非常嚴重，必須通過西雅圖一樣的方式來解決。當認識到水與污水基礎設施所需要的大量資金之后，就必須啟動水費增長機制。通過水費的大幅增長，再加上州政府的貸款和短期特殊營業稅，亞特蘭大現在已經可以解決積累已久的投資問題，朝著可持續發展的未來順利前進。

5 水務服務水平的提升

在上述成功案例中，運行效率是能否實現良好供水服務的關鍵因素，也是控制成本進而確保成本回收的可持續性與經濟可承受性的關鍵所在。相反，很多服務不善的反面案例正是因為提高管理效率的動力不足，這其中包括人浮于事。有些是出于政治考慮不能裁員，有些則因為要降低失業率而要求水務業雇用額外的員工。對于這些社會目標是否可取仁者見仁，但實現良好高效的水務服務一定是有利于全民的。無論如何，水務服務不善都將導致一種惡性循環(見圖1)。人們若為不良服務繳費，結果就會導致用于運行和維護的收入減少，更加依賴補貼(導致政府對日常運營的干涉)，管理者和員工的積極性降低，從而使服務水平進一步下降。

圖1 水務服務水平下降引發的惡性循環

6 可持續的成本回收

對于可持續的成本回收，人們普遍采用的是國際水資源協會的定義，即可以回收、從而使當前及未來達到或維持某種服務標準的成本。須注意，這個概念提到了某種具體的服務標準，這對于客戶是否愿意繳費至關重要。概念中還提到了未來，說明需要進行持續的維護和系統更新才能實現服務的可持續性。未能進行持續的維護與更新正是今天很多系統無法提供可接受的服務的主要原因。除非解決這一問題，否則情況只會繼續惡化。

現行水價太低以致無法實現可持續的成本回收，原因有多方面。上文已談到了效率低下的問題，但更普遍的原因是政府對提升水價的擔憂。在很多國家，相對于水與衛生的規劃時間，政府的執政期限很短。因此，政府往往更傾向于避開提升水費這一難題，而將此留給下屆政府。如此日積月累，改革變得愈加艱難，因為現行水價與所需水價之間的差距逐年擴大。這正是當前美國很多城市面臨的困境。在上文提到的兩個案例中，西雅圖和亞特蘭大市最終不得不連續10 a甚至更長的時間每年上調水價10%。

還有一個對發展中國家尤其重要的問題，即對低收入群體的補貼。一些善意的壓力團體反對致力于可持續成本回收的措施，擔心這會令低收入群體無法承受。但事實上，如果沒有可靠的、連續的供水，低收入群體生活將更加窘迫。例如印度在發展24/7水務的過程中，低收入群體就愿意為良好服務而付費。關鍵在于付費的方法。低收入群體往往鮮有積蓄，無力支付大筆的管道接入費或水費，因此最佳辦法就是通過針對性補貼幫助他們接入管網，并制定方便的支付方式來繳納水費。非洲現在就普遍采用了通過手機賬戶繳納水費的方式。這種繳費方式交易成本低，從而有益于消費者，同時又為水務運營機構增加了現金流和收入。

如果采用綜合補貼，則富裕群體將比低收入群體獲益更多，因為前者的耗水量更多。且綜合補貼的采用往往與低成本回收掛鉤，因此缺乏可持續性。針對性補貼可使政府援助直接惠及低收入群體。在智利，水務運營商就通過提高水價實現了可持續的成本回收，但在財力狀況調查中注冊的低收入群體可通過地方政府獲得水費補貼。同樣，資本補貼也是旨在擴大供水網絡，覆蓋低收入人群居住區。在金邊，也有針對低收入消費者的低水費儲備金。

7 透明度與公眾參與

從被動接受信息到直接參與水務管理，公眾參與的水平分為若干等級。在本文中，公眾參與的關鍵領域在于一些問題的公眾咨詢，包括基礎設施的老化，以及提升水價以實現有效維護與更新等。在這些問題上，低收入群體都得到了特別關注。面對日益惡化的服務，需要讓公眾認識到解決累計的投資欠賬問題需要時間。如印度的24/7案例，試點改善項目可以很好地展示改革所能達到的效果。這會增強公眾對改革措施的信心，也可以鼓勵外部資金投資基礎設施的改善工程。捐贈者如果能夠得到民眾為可持續服務付費的承諾，就更有可能做出投資的決定。當然，一旦公眾表示了支持，水務運營機構也必須實現公眾的期望。

8 結 論

由于忽視基礎設施特別是地下水網和排水管道，水務服務正面臨危機或接近危機狀況。主要原因在于政府不愿將水價調高以實現可持續的成本回收。發達國家和發展中國家都面臨同樣的問題。發達國家對于解決方案的承受能力相對較強，所需的就是采取行動的政治意愿。而發展中國家的情況則更加復雜，因為面臨著忽視基礎設施和城市人口快速膨脹的雙重壓力。發展中國家所面臨的衛生挑戰也不同于發達國家，前者的衛生設施普及率低，且缺乏污水收集處理設施。因此，這里的結論僅針對供水問題。由于誤認為通過間歇性定量供水就可以應付水資源不足，導致供水問題日益嚴重。實際上，這種錯誤認識不僅給供水管道的設施狀況帶來不利影響，還損傷了消費者的繳費意愿。為跳出這一惡性循環，首先，也是最重要的一點是措施必須可行，就如金邊、烏干達以及印度的案例一樣。在所有這些案例中，捐贈者都通過提供資金(最初只在金邊)的方式支持了系統擴建和基本建設改造工程。捐贈者通常只愿意投資于新的供水或水處理設施，但除非首先更新現有系統，否則就沒有能力來輸送更多的水資源。因此，結論一就是要想獲得新建設施的資金，就必須首先對現有系統進行更新。實際上，印度24/7的案例經驗證明，系統更新后可能就再不需要額外的水資源。

資本基金可能是贈款，這時成本回收只需考慮現有系統的運行與維護成本，以及未來修復改造工程的儲備金。如果是貸款，則還要承擔還債的經濟壓力。獲得長期低息貸款的條件本身就是一個大問題，本文未做詳細闡述。最重要的問題在于如何實現可持續的成本回收，以使這樣的困境未來不再重視。綜合性補貼比較常見，但通常都不充足也不太可靠，特別是在經濟困難時期。采取綜合性補貼往往都是因為政府不愿直面為實現可持續成本回收而調高水價。結果補貼資金仍不足以實現有效維護和

更新，導致服務質量的惡性循環。因此，結論二就是，除提高水價之外尚確實無別的方法來實現可持續的成本回收。通過水價來實現可持續成本回收的政策必須輔之以對低收入群體的補貼，且必須提高水務運行效率，否則無法承受。這要求要打破原有的綜合性補貼，而直接針對低收入群體進行補貼。簡便的支付方法也十分關鍵，這要求管理人員要有良好的職業素養，不受政治干擾，也不會沉陷于各種交叉的社會責任，一心只專注于運行的效率和效益。智利案例中那樣的社會擔憂應當由當地政府的其他部門來考慮。

對水務發展的思考必須具備長遠眼光。基礎設施的發展需要時間，而這段時間往往超出了很多政府的執政期限。新加坡的成功就在于連續的政治投入和嚴謹的長期規劃。在無法實現這種政治連續性的國家，就需要各方政治勢力就水務的目標、政策和規劃達成一致。水永遠不可能離開政治，但必須努力實現城市政治的一致性。水與衛生規劃必須納入城市整體規劃，這在如今城市化快速發展的時代至關重要。

至于私有化問題，只要制定了必要的管理條例，公共或私有運行都是可行的。但如果不關注政策和管理的基礎問題，特別是成本回收，則將一事無成。在此呼吁，大家攜起手來，為成功實現聯合國水與衛生人權宣言(UNHRC,2010年)而共同努力。