G市社區服務中心績效評估指標體系的再構建研究

貴州大學公共管理學院 吳貴洪 路瑤

1 G市基層管理體制改革試點概況

G市2010年在X區、J區啟動城市基層管理體制改革試點工作，后于2011年擴大改革試點，2012年全市49個街道辦事處全部撤銷，取而代之的是新設立的90個新型社區，從此G市的街道辦正式退出歷史舞臺。在試點區域內撤銷街道辦、設立社區服務中心是試點工作的重點，以求精簡管理層級，從而形成“市—區—社區”三級管理模式，即把市、區、街道辦、社區四級管理層次精簡為市、區、社區三級管理層次，實現了從“衙門化”的街居管理體制向“公共服務+社區自治”的社會化治理機制的重大轉變[1]。

綜合G市各社區服務中心的職責，可以簡述為：一是指導(村)居民委員會依法自治，組織協調社區單位、居民參與支持社區共駐共建；二是為社區居民、單位提供政務和社會化服務；三是負責并協調區屬各職能部門在轄區內的行政與管理事務，負責區屬各相關職能部門派駐人員的協調和管理；四是負責轄區人民調解及矛盾糾紛排查調處工作，維護轄區社會穩定；五是發動社區群眾和社會組織積極參與社區建設；六是完成區委、區政府交辦的其他工作[2]。

2 G市社區服務中心績效評估指標體系存在的問題

目前，我國各級政府績效評估基本處于探索階段，而作為基層管理主體的社區服務中心因在全國都只有10余年的歷程，故而國內現行社區服務中心都不具有完備的績效評估體系，上級政府也較少對下轄社區服務中心進行全面而系統的績效評估。

2.1 G市社區服務中心績效評估指標體系存在的主要問題

對于G市而言，其社區服務中心績效評估體系存在與全國其他城市相似的問題，主要表現為以下幾個方面。

2.1.1 正確導向性不足，引發諸多失職現象

正確、合理的指標設定必然引導政府的正確行為。反之，則必然導致錯誤的行為和結果。由于社區服務中心績效指標設定不合理，導致其正確導向性不足，引發諸多失職現象。G市當前社區服務中心指標體系設置不合理，中心績效評估“繼承”改革前街道辦以數量化的經濟指標為主的傳統，片面地強調了各項指標的增長要求，而忽視了各種社區服務質量改善。

2.1.2 整體統一性不足，指標體系難以切實形成

當前，隨著人們對中藥需求量的增大以及用藥安全意識的加強，中藥質量控制越顯重要。指紋圖譜作為一種有效的中藥質量控制模式，以其科學的理論依據獲得了國際上的一致認可[10]。指紋圖譜在色譜峰未明確為何種成分的情況下，仍能給出充分、可靠的信息，用以控制中藥材質量[11]。

G市社區服務中心績效評估的過程主要是：先在年初簽訂目標責任書，然后年終由區府辦下設目標督察室牽頭，聯合區各職能部門對社區服務中心進行評估。但是，各職能部門一般是各自按照其評估要求展開評估，盡管有目標督察室的牽頭，仍表現為整體統一性嚴重缺乏，致使指標體系難以切實形成。

2.1.3 客觀實在性不足，數字任務化傾向嚴重

當前，G市應用的社區服務中心績效評估指標，客觀實在性也不足，績效指標在設定、派發過程中未能因地制宜、與時俱進，單純性的數字任務化傾向嚴重，與全國社會發展需求和G市實際情況相脫節，造成了多起工作最終未能實現預期目標的局面。

2.2 解決問題的對策——再構建科學合理的指標體系

G市社區服務中心績效評估指標體系面臨的主要問題急需解決，而解決問題最好的對策就是再構建科學合理、全面系統的指標體系。但由于G市自身的相關理論指導和工作實踐的缺陷，再構建績效評估指標體系面臨諸多困難。

2.2.1 再構建社區服務中心指標體系面臨的主要困難

第一，各職能部門各有其評估指標，整合困難。社區服務中心年初與區各職能部門簽訂相應的目標責任書，而年終又分別由區各職能部門展開評估，雖有區府辦下設目標督察室牽頭引線，但是作用并不明顯，且因時間不統一，在各有評估指標的情況下，整合區各職能部門對社區服務中心的績效評估指標建成指標體系著實面臨不小困難。

第二，各職能部門間績效評估能力參差不齊，阻力較大。區各職能部門因領導重視力度、部門發展能力以及工作人員能力不盡相同，必然出現各職能部門間對社區服務中心績效評估能力參差不齊。若要再構建社區服務中心績效評估指標體系，不僅需要區政府的指導和督促，更需要各職能部門的主動配合。然而，區各職能部門間必然會出現主動積極性差異，如此再構建指標體系面臨的阻力較大。

第三，再構建指標體系面臨技術性難題。再構建社區服務中心績效指標體系不僅面臨指標設定、實際應用的難題，也面臨著技術性難題，尤其存在績效指標權重設定的困難。需要會同政府相關部門人員、績效評估專家、評估操作人員、網絡運行專家和部分社區居民參與，按照城市實際情況設定一級、二級、三級指標，并設置權重，最后給出指標說明，不僅為了便于切實應用，更為了防止指標之間相互覆蓋。

2.2.2 再構建社區服務中心指標體系的必要性和可行性

盡管再構建社區服務中心績效評估指標體系面臨著諸多困難，但是該指標體系構建有其必要性。只有建立科學合理、全面系統的中心績效評估指標體系，才有助于促進中心績效評估指標體系的妥善應用，推動中心工作更有效開展，進而提高社區服務質量、保障社區居民利益，并為解決中心績效評估面臨的困境指明方向，為中心相關研究做出有益性補充。

再構建社區服務中心績效評估指標體系不僅有其必要性，也有其可行性。當前，包括G市在內的全國諸多城市都進行了城市基層管理體制改革，撤銷了街道辦，成立了新型社區服務中心，對中心進行績效評估已經具備了統領指導的相關理論和實際操作的基本能力，只是需要進一步加以完善，把各項指標系統性整合，從而形成更切實際的指標體系。

3 社區服務中心績效評估指標體系的再構建

3.1 社區服務中心績效評估指標體系再構建過程

3.1.1 社區服務中心職能與績效評估一級指標

各種組織特定的職能活動，幾乎都可以由一定的績效指標表現出來。以社區服務中心的職能活動為基礎設計績效指標，能夠較系統、較全面地反映組織績效信息，并能更好地體現中心績效的價值。評估指標體系的設置，要體現中心職能新的發展方向，根據新的職能體系設置績效評估指標[3]。根據社區服務中心六大職責，可將其職能分解為社區共駐共建職能、社區服務職能、社區文化職能、社區治安與環境職能、社區協調與管理職能，共五大職能，它們相應地成為績效評估指標體系的一級指標(見表1)。

3.1.2 社區服務中心績效評估一級指標的分解

社區服務中心績效評估一級指標設定后，需要將其分解，科學、合理地形成二級指標，為三級指標設定打下基礎。在分解一級指標時，要求分解出來的二級指標必須與一級目標相一致，是一級指標的直接“下屬”，并涵蓋一級指標所有的內容和要求。從上述績效評估指標體系的一級指標可以分為：A社區共駐共建、B社區服務、C社區文化、D社區治安與環境、E社區協調與管理。它們相應地分解為：A1指導居(村)委會、A2社區自治組織、A3居民參與；B1社區服務組織與管理、B2基礎設施、B3社會保障服務、B4社區便利利民服務；C1活動組織與開展、C2文化娛樂、C3義工品牌、C4精神文明、C5居民素質；D1社區治安、D2治安防范、D3環境衛生、D4人文環境；E1社區單位協調、E2轄區職能部門配合、E3社區管理(見表1)。

3.1.3 社區服務中心績效評估三級指標的設定

設定社區服務中心績效評估指標，尤其是針對三級指標，需要進行要素調查。要素調查可以運用多種靈活方法，如調查問卷法和訪談法。進行要素調查，展開深入分析，設定一級、二級指標后，根據收集的充分而有效的基礎指標信息資料，相應地設定三級指標，以保證績效評估結果的客觀和公正。據此，相應地獲得社區服務中心各對應的三級指標：A11居(村)委會工作完成進度、A12居(村)委會工作偏離程度、A13居(村)委會工作居民滿意度，A21社區自治組織數量、A22社區自治組織參與率、A23社區自治組織知名度，A31中心選舉活動參與率、A32社區志愿者人數、A33中心評議活動參與率；B11社區服務管理、B12社區服務次數、B13社區服務滿意度，B21居民生存與發展機會的認可度、B22急需服務設施的現有存量、B23獲取社區信息的便捷度、B24急需社區服務的現實狀況，B31就業服務、B32計劃生育服務、B33其它福利服務，B41居民日常生活、B42特殊群體服務、B43停車服務、B44其他個性化服務；C11組織工作、C12社區活動開展情況、C13業余活動類型豐富度、C14上級關注程度、C15媒體報道次數，C21居民文化程度、C22社區圖書館藏書量、C23娛樂場所存量，C31志愿者服務管理、C32志愿者服務次數、C33志愿者服務效果，C41社區教育、C42社區科學文化修養、C43和諧家庭指數、C44睦鄰互助，C51社區居民思想道德素質、C52社區居民心理健康、C53社區風氣狀況、C54社區居民文化生活滿意度；D11外籍人口比例、D12刑事案件下降率、D13居民安全感，D21突發時間應急能力、D22公共安全保障、D23居民對社區治安狀況滿意度，D31環境質量指數、D32綠地面積、D33衛生狀況，D41人際關系和諧度、D42每年居民自愿服務開展次數；E11駐區單位數量、E12中心協調次數、E13中心協調效果，E21轄區職能部門數量、E22中心配合次數、E23中心配合效果，E31共駐共建權限、E32物業管理居民滿意度、E33流動人員管理滿意度、E34區委、區政府交辦工作完成情(見表1)。

3.2 新型社區服務中心績效評估指標體系

根據一定的邏輯框架，設定社區服務中心績效評估一級、二級和三級指標，并結合G市的實際情況進行檢驗和修正，最后構建出社區服務中心績效評估指標體系(見表1)。

表1 社區服務中心績效評估指標體系構想

4 新型社區服務中心績效評估指標體系的應用

4.1 新型社區服務中心績效評估指標體系應用的意義

對社區服務中心績效評估指標體系的質量進行檢驗，是指標體系建成后至關重要的一個環節，有助于促進指標體系評估功能的充分發揮，有助于實現績效評估結果科學性的更大提高，有助于推動績效評估指標體系的后續應用。指標值的標準化、指標權重的確定和指標數據的計算等是指標體系的后續應用主要內容[6]。相應地，應用新型社區服務中心績效評估指標體系也有助于推進評估指標體系質量的更好檢驗，能夠充分發揮指標體系的評估功能，并逐步彌補再構建社區服務中心指標體系中沒有設置指標權重的缺憾。

4.2 新型社區服務中心評估指標體系應用前景展望

新型社區服務中心績效評估指標體系，是基于G市實際情況構想出來的，體現了社區服務中心的職能和上級政府或評估組織對社區服務中心的評估要求，即便在應用中還面臨指標值的標準化、指標權重的確定和指標數據的計算等難題，但是應用前景是廣闊的，某種程度上，不僅可以適用于G市各區市縣，還可以推廣到其他基層管理體制改革相類似的城市。

[1]謝紅生,唐黎.貴陽市城市基層管理體制改革研究[EB/OL].http://www.gzsmzt.gov.cn/content-20-3792-1.html.2011-06-08.

[2]白云區政府辦.關于印發《白云區城市基層管理體制改革試點工作實施方案》的通知[EB/OL].2007.http://www.gzbaiyun.gov.cn/newsfile/AQUP5NLM/111031/130215208_1606.html.2011-10-31.

[3]李磊.地方政府績效評估指標體系的構建及其應用研究[D].鄭州:鄭州大學.

[4]劉軍偉,葉青.和諧社區綜合指標體系及其應用——以上海市普陀區長風街道為例[J].中國集體經濟,2007(9).

[5]赫揚揚,李紅勛.基于AHP的和諧社區績效評估指標體系的構建[J].管理觀察,2009(1).

[6]盛明科.地方政府績效評估指標體系構建及其應用研究[D].湘潭:湘潭大學管理學院,2005．