戶籍制度改革不是要消滅農民

朱啟臻

取消農業戶口與非農業戶口性質區分，并不是把鄉村變成城市，也不是消滅農民，更不能傷害農民利益。

自1958年中國實施戶口登記條例開始，城鄉戶籍制度就把中國公民分為農業戶口和非農業戶口，成為“二元社會結構”最顯著標志之一。附加在戶籍制度上的科教、衛生、醫療、就業、住房、養老、糧食與副食品供應等一系列福利政策，催生了一系列不平等的制度體制，在城鄉之間形成了難以逾越的鴻溝。

很長一段時間里，農村許多居民都夢想著把農業戶籍變成非農戶籍，而考學、當兵、招工曾經是擺脫農民身份的僅有渠道，也是形成千軍萬馬過“獨木橋”現象的重要原因。改革開放以后，農民或出高價為子女購買非農戶籍，或通過婚姻關系實現戶籍遷移，或通過購買城市房產實現戶籍變更，也有的通過就地工業化和城鎮化，使農村居民享受到甚至比城市居民更優越的福利，但農業戶口的身份標簽始終纏繞著農村居民。因此，取消戶籍差別，實現自由遷移和享受同等的公共服務就成為農村居民的迫切愿望。

近日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式開始退出歷史舞臺。

打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的身份，是繼20世紀80年代家庭聯產承包責任制后又一次對農民的“解放”，還農民以遷徙的自由，為農民的自由發展提供可能。統籌戶籍制度充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除附著在戶籍關系上的種種限制，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，是同步實現工業化、城鎮化和農業現代化十分重要的前提。

需要指出的是，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，并不是把鄉村變成城市，也不是消滅農民，更不能傷害農民利益，因此特別需要認識以下三個問題。

第一，戶籍改革不是不要農民。有人說戶籍改革后就沒有農民了，這是對戶籍和農民概念的誤解。戶籍是國家以戶為單位記載人口基本信息的法律文書，也是公民的重要身份證明。取消農業戶口，不是取消農民。農民是占有土地并從事農業經營的人，體現的是職業特征。只要有農業存在，只要有人從事農業生產和經營，就一定有農民。過去身份意義的農民隨著戶籍改革而消失了，未來的農民主體應該是新型職業農民。農村居民獲得了與城鎮居民同等的非農就業權利，農民不再是唯一的職業選擇；同樣，未來新型職業農民可以來源于任何愿意從事農業又有從事農業能力的人，這樣就實現了職業選擇的開放性和伴隨職業活動的遷徙自由。

第二，戶籍改革不是強迫農民進城。有人錯誤地認為，取消了農業戶籍就沒有了城鄉差異，甚至鄉村就從此消失了。這是對城鎮化的誤解和對鄉村價值的忽視。取消戶籍界限，建立統一的戶籍管理制度，有助于鄉村人口向城鎮遷移，有利于農村富余勞動力和農民工轉化為城鎮居民。但是這種轉化首先是建立在尊重農民自愿的基礎上，只有農民在城鎮有了穩定職業，有了住房，解決了醫療、養老、子女就學等問題，具備了生存與發展的條件，他們才愿意離開鄉村到城市居住，進而轉化為市民。不顧客觀條件和農民意愿強迫農民進城與限制農民流動一樣，都是對規律的違背。其次，城鎮化是建立在對鄉村價值認識基礎上的。城鄉各有其不可替代的功能，城鎮化不是以消滅鄉村為前提，而是要充分發揮城鄉各自優勢，實現其功能的互補。除了引導農民進城，還有就地城鎮化、就地市民化的道路可供選擇。

第三，戶籍改革不能剝奪農民的土地權利。有人擔心取消了農業戶口，農民的土地權益就會喪失。其實，戶籍制度并不影響土地集體所有制的性質，也不影響集體成員的資格，因此集體土地的所有權、集體成員的承包權、宅基地使用權等并不因此而改變。相反，只有進一步強化這些權利，穩定現有承包關系長久不變，加快土地確權登記頒證，依法保障農民土地承包權和宅基地使用權，切實保護集體經濟組織成員的集體財產權和收益分配權，才能在此基礎上堅持自愿、依法流轉的原則，引導土地流轉和人口轉移，探討城鎮化居民的土地退出機制。城鎮化要注意給農民留下一條返鄉的路，戶籍改革為農民提供更多的選擇空間，只有這樣才能促進城鎮化健康發展，才能保持農村繁榮，才能有利于現代農業的實現。endprint