全面提升依法行政水平研究

中共石家莊市委黨校課題組

近年來，石家莊市實施優化發展環境戰略，在提高行政效能方面多措并舉，取得了長足進步，公務員依法行政的意識和能力普遍提高，行政審批制度改革進一步推進，行政效能大幅度提升。近期課題組深入到石家莊市法制辦、贊皇縣、元氏縣等部門調研，與行政執法部門同志進行了廣泛座談。本文總結梳理了該市近年來依法行政制度建設的探索與實踐，針對當前面臨的突出問題提出相關對策。

一、石家莊市依法行政制度建設的探索與實踐

（一）建立了領導學法和執法人員培訓制度。一是建立了領導干部學法制度。市政府領導在政府常務會前集中統一學習政策和法律法規；不定期邀請法律專家學者為領導干部講授依法行政知識專題講座。二是市法制辦定期對全市執法人員進行行政執法專項培訓。如，2013年市法制辦以行政執法資格年檢為契機，組織了對市直各部門8663名行政執法人員的法律知識考試。

（二）實施了依法行政評議考核制度。2004年8月14日發布實施了《石家莊市行政執法機關依法行政評議考核實施辦法》，明確了評議考核的范圍及原則，評議考核的內容和計分標準，評議考核的方法及程序。每年度確定具體時間進行考核評議，由市政府對考核前10名的優秀單位給予精神和物質獎勵，對后5名的單位給予通報批評。

（三）實施了重大處罰備案等剛性制度。根據《行政處罰法》和《河北省行政執法和行政執法監督規定》，2009年9月出臺《石家莊市重大行政處罰備案規定（試行）》，明確了重大行政處罰的范圍、備案的機關、程序，進一步加強了重大行政處罰備案制度的落實。目前，該市已建立相對集中處罰權、行政處罰自由裁量權、重大行政處罰備案、嚴格執行行政執法責任制；建立了進入企業檢查（評比）的審核備案、“首違不罰”、“說理式執法”等鋼性制度。

（四）加強了行政執法標準化建設。如該市細化了自由裁量權，壓縮了實體法的“彈性空間”。組織執法部門，特別是重點領域、關鍵崗位和基層站所，進一步梳理執法依據、規范執法程序、細化處罰標準。2013年進一步落實自由裁量基準制度，印發了《關于健全和完善行政處罰自由裁量基準制度的通知》，各執法部門結合執法標準化建設，修訂完善了本部門自由裁量基準制度的有關內容。

（五）推進了行政決策民主化建設。一是針對重大決策、重大行政行為和涉及相對人重大利益的立法行為，采取集體研究方式和主動聽取社會公眾和法制機構意見建議，體現了領導集體依法辦事和依法決策理念。二是重視發揮法律顧問的作用并日益規范化。據調查，市公安局、市規劃局、農業局、房管局、辛集市、鹿泉市、藁城市等單位規定，在開展各項涉及公眾利益的工作之前都必須充分征求法律顧問的意見和建議。

（六）完善了行政執法監督機制建設。一是市政府印發了《關于加強執法監督檢查提高執法水平的八項措施》，由市監察局、市法制辦牽頭，成立了“行政執法監督檢查辦公室”，進一步完善了執法資格管理、執法標準化建設、執法全程錄像、執法評議考核和執法責任追究等制度規范。二是借助信息化手段，依托市政府電子政務網絡，建立了覆蓋市政府各執法部門和所有行政執法人員的行政執法監督信息平臺。三是認真組織開展案卷評查工作。由市法制辦牽頭，組織對全市已辦結的一般程序的行政處罰案卷進行了抽查，對行政處罰中法律適用不當、處罰程序不完善和文書制作不規范等問題進行了通報。

二、石家莊市依法行政制度建設面臨的主要問題

（一）領導干部依法行政意識尚需加強。據調查，目前該市一些領導干部抓日常中心工作時，較多地注重業務性工作和職能范圍內的工作，未真正將政府依法行政工作列為長期的基礎性工作來抓。一些部門正是由于領導干部法律意識欠缺，行政執法出了問題。如干涉具體的行政執法行為、集體決策意識薄弱、集體研究機制落實不好、學法走形式，并且對行政執法工作的重視程度不夠。個別地區和部門尚沒有把行政執法工作作為推進依法行政的核心和關鍵來抓，認識不高、思路不清、措施不力、效果不好的情況還在一定范圍內存在。

（二）基層執法人員法律素質有待提高。從該市行政評議考核結果看，有很大一部分問題是由于基層執法人員法律素質不高、法制觀念不強所致。舊的執法觀念的影響仍然存在，“權大于法”和“人情執法”仍然有市場，不作為、慢作為和亂作為，吃拿卡要報現象仍然存在。一些單位在管理基層執法人員上沒有形成良性的機制制度，偏松偏軟，對于執法過程中存在的問題不敢較真，影響了政府形象。

（三）基層行政執法行為尚需規范。一是個別部門不具備行政主體資格。如對“治超”的處罰主體是交通局，但一些地方對“治超”的處罰以運管站的名義實施。二是一些案卷不規范。作出行政處罰的依據必須是現行有效的法律、法規、規章；法律、法規、規章的名稱應使用全稱，并準確引用到條、款、項、目；行政處罰的種類和幅度要符合法律、法規、規章的規定。在該市法制辦執法監督中一些案卷沒有體現或不符合法律法規規定。還有一些機關對否定性行政許可行為不予立卷，導致行政許可申請人在主張權利救濟時，直接面臨舉證不能的風險，嚴重侵害了行政許可申請人的合法權益。三是違反法定程序的現象還在一定程度上存在。行政許可公示內容要件缺失；對“一站式”提供行政許可服務的法定義務履行不力，名不副實；聽證程序大部分缺失等等，這些執行不規范問題，在一些單位存在較多。

（四）基層法制機構及隊伍建設有待加強。一些基層法制機構建設突出問題是力量薄弱，特別是一些縣（市）區的法制機構在編制和人員設置上依然沒有得到根本解決。一些執法部門和個別縣（市）區，多年來一直沒有配備法制工作機構，有的地方法制部門法制工作人員不足，導致其身兼數職、疲于應付日常工作，無法正常開展法制工作。有的地方法制部門經費短缺，職責不明確，一些相應的權力沒有賦予政府法制部門。

三、推進石家莊市依法行政制度建設的幾點對策

（一）完善基層領導學法制度，提升依法行政領導能力。領導干部學法不僅僅是了解和掌握法律的內容，更重要的是要樹立依法治國、依法行政、執政為民的觀念，并把這種觀念貫徹到基層工作的所有方面。針對基層違法行政問題突出現象當前重點，一是各縣（市）、區法制辦要爭取領導的支持，積極謀劃組織好各縣（市）、區級領導干部各法律專題的學習。二是市法制辦要督導縣（市）、區政府開展法律專題講座，把領導干部學法情況作為年度依法行政考核的重點內容，推動領導干部學法用法。

（二）堅持集中培訓制度化，提高行政執法培訓實效。該市一些單位和人員對行政執法培訓尚存在模糊認識，培訓中出現了考試走形式等一些錯誤的做法。政府法制部門要明確培訓的性質。行政執法培訓是一項法定培訓，也是一項資格培訓，這在國務院制定出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中有明確規定。因此，行政執法培訓必須依法依規開展。政府法制部門要加強培訓管理，確保培訓質量。在培訓組織、培訓教材、培訓師資、培訓考試、培訓時間等方面，要嚴格遵守各項規定，確保培訓工作取得應有效果。

（三）強化機構及人員配置，完善法制機構組織建設。一是盡快健全縣級政府法制機構。明確縣級政府法制機構的職能定位、規格及職能范圍，科學設置其內設機構。二是對從事政府法制工作的人員實行嚴格的準入制度，可以借鑒我國司法考試的成功做法，明確規定對從事政府法制工作的人員必須取得《法律職業資格證書》及具有大學法律專業本科以上學歷和一定的行政管理能力等。

（四）加大行政執法監督力度，推動行政執法規范化。一是是政府法制部門要更好發揮政府“參謀”、“助手”作用，展開經常性行政執法檢查，從縣（市）級政府實際出發，把行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制和行政給付等當前社會關注的熱點和焦點問題作為執法監督重點，加大監督力度。二是在完善監督方式。明查與暗訪相結合、定期檢查與不定期抽查相結合、自查與互查相結合、現場檢查與調閱案卷相結合、檢查執法主體與走訪管理相對人相結合、法制部門開展執法檢查與有關部門聯合檢查相結合。不僅要重視事后監督，更要強化事前、事中監督。

（五）加大過錯責任追究力度，完善執法責任制。河北省及石家莊市在全國較早制訂和實施了行政執法責任制，但監督手段還比較單一。一要把依法行政考核工作列入對各級政府及其部門責任目標考核范圍。可把考核結果作為評定各級政府及其部門領導干部政績的重要依據，以提高各級領導對法制工作的重視。二是對在違法行政中負有領導責任的領導干部要根據《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和《公務員法》給予問責和處分。三是對普通執法人員的違法行政行為加大查處力度，堅決做到那有權必有責、用權受監督、違法需擔責、侵權要賠償。

（六）提高規范性文件質量，推進依法行政法制建設。一要對目前全市的一些文件及時進行梳理，提高立法水平，及時淘汰不符合上位法要求的規范性文件。二是健全全市現有的各項行政法律制度，如，修改和完善行政執法責任制、自由裁量權制度、責任追究制度、依法行政評議考核制度、重大處罰案件備案制度、案卷評查制度等，并使上述制度的貫徹和落實成為日常執法行為中的常態機制。

（該文為2013年度石家莊市哲學社會科學規劃課題，立項編號為ZH1307。課題負責人：孫晉康；成員：申玉蘭、郝文忠、劉麗敏、鄭穎、張杰英。作者單位：中共石家莊市委黨校）■