新型城鎮化規劃體現國家改革意志

文｜張書成

要堅持以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載力為支撐，以體制機制創新為保障，通過制度安排，推進城市公共服務均等化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化。

日前，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》（下文簡稱《規劃》）公布，《規劃》對城鎮化發展面臨的新趨勢新特點、風險挑戰以及應對措施都給出了很好的闡釋與指導。縱覽《規劃》可明顯感受到其更加接地氣，更加務實，更加自信。但筆者看來，本規劃則更集中且延續性地體現了國家不斷深化改革的意志與思維，是對十八屆三中全會以來改革呼聲的積極回應。

首先，《規劃》用新的思維與方法來破解之前城鎮化只重速度不重質量的問題，以“人的城鎮化”為規劃核心，對之前城鎮化過程中的粗放式路徑進行修正。比如《規劃》指出，“有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。先前嚴厲的戶籍制度使經濟轉型發展、提高城鎮化率這些目標都受到限制。而本次規劃正要改變之前城鎮化中只重物不重人的現象，這意味著新的城鎮化將重視農民與進城務工人員的利益，通過收入分配體制、戶籍制度、土地制度、中央和地方財稅體制、異地高考、養老統籌等方面的制度改革，來實現農民變市民工程中公共服務的均等化，解決城鎮化中以人為本的問題。這些都是過去十年城鎮化膨脹式發展留下的癥結，也是各方智庫不斷為之建言的要點。

其次，《規劃》將新型城鎮化作為最大內需潛力，以擴大內需為中國經濟前行的新引擎，這亦可以理解為將改革作為最大紅利。過去十年，政府高強度的投資對經濟的提振作用至今褒貶不一，但有一點是肯定的，外部刺激很難使經濟可持續性地健康發展。這輪新型城鎮化不是新一輪的大躍進式投資，《規劃》的關鍵是要提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民，要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力。這就表明這輪城鎮化將是內涵式的擴張，而非之前那種土地城鎮化遠快過人口城鎮化的大面積圈地、高強度投資、快速造城的路徑。通過新型城鎮化建設擴大內需，擴大服務業和消費的比重，對推動經濟增長模式轉型有重要作用。

再次，《規劃》對政府與市場在新型城鎮化建設中的辯證作用進行明確。作為發展中的社會主義國家，中國在過去或者將來相當長的時間內都采取一種趕超的發展模式，這決定了中國城市發展的政府主導型模式。特別是改革開放后我們見證了政府主導城市化所取得的光輝業績，但光環背后亦有對市場壓制造成的諸多矛盾。政府應該做什么，如何做，這類話題正受到各方面越來越多的重視，但很難在現階段認定哪種手段是絕對科學的。本次規劃對政府在城鎮化中應該的作用認識更加科學辯證。比如《規劃》在指導思想中指出應堅持“市場主導，政府引導”的原則，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，但又在最后強調“統籌規劃，分類指導”的原則，要切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責。新型城鎮化必然更多的要突出市場配置資源的基礎性作用，但政府也必須在其中發揮非常重要的作用，絕不能是純粹的市場化推動，重點是處理好市場和政府的關系問題。這樣的辯證觀既不盲從市場派，也不偏信政策派，必會使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。

《規劃》所透露出來的改革信號遠非上述三點。十八屆三中全會以后，各領域改革不斷深化，可謂步步為營，為世界所矚目，《規劃》的出臺正是對這樣一種改革浪潮的積極響應。因為城鎮化建設在實施中是一個龐大復雜的系統工程，涉及政治、經濟、文化、社會諸多方面，千絲萬縷，所以《規劃》的出臺，必會在更加務實的層面將改革全面深入推進。