區域性公共事務治理中地方人大間合作機制研究

李金龍

喬·B·斯蒂文斯說：“盡管每個人都能獲益于整體的形式或存在，但他們不會為推進共同利益而行動。”[1]從理性經濟人“趨利避害”對利益的角逐來說，單個地方在解決區域性公共問題時，一方面顯得“力不從心”，另一方面感到“沒有必要”“搭便車”的從眾心理導致“公共池塘悲劇”現象屢見不鮮。曾經碧波蕩漾的漢江母親河，近年來隨著城市化的快速發展、人口的持續增加以及各種污染物的侵襲，正變得渾濁不堪。為了保護漢江母親河，湖北省老河口九屆人大一次會議已將“漢江水環境綜合治理”列入了當年一號議案，并成立了督辦專班，和谷城聯合倡議，擬共同出臺保護母親河的方案。圍繞漢江母親河的保護河谷兩地人大間初步形成了一些合作機制。

一、 地方人大間合作的必要性

面對區域性公共問題，與地方行政機關間合作相比，地方人大間合作更具“超脫性”和“權威性”，特別是隨著我國法治化國家建設步伐的加快，人大作用的凸顯，地方人大間合作會成為一種必然。

（一）地方人大間合作是地方間合作的一個重要層次

當今世界，無論是聯邦制國家還是單一制國家，都有從中央到地方一整套政府管理體系，地方政府在提供地方性公共產品與公共服務方面正承擔著越來越重要的作用，也是構成政府管理體系的重要組成部分。憲法意義上的地方政府分為三個層級：省級、縣級、鄉級。而從實際上來看，“我國的地方政府從縱向上可以分為四個層級，即省級、市級、縣級、鄉級（有的地方分為三級，有的地方分為五級），橫向上更是形態各異，既有一般意義上的地方政府，也有民族自治的地方政府，還有世界首創的特別行政區的地方政府”[2]。地方政府是一個廣義概念，不僅包括行政機關，而且還包括立法、司法機關，區域性、跨區域性地方政府間合作是一種全方位、多層次的合作，僅限于行政機關的合作是遠遠不能透析各方合作的本源，地方人大間合作應是構成地方間合作的一個重要層次。

（二） 地方人大及其常委會履職的需要

“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重要事項”是地方人大及其常委會的重要職權。漢江水環境保護是關乎漢江流域廣大人民群眾生命健康的重大民生工程，地方人大責無旁貸，必須從履職的高度介入到水環境保護工作中去，而不是僅僅將水環境保護列入人大議案，監督、督促行政機關去治理。水環境整體具有不可分割性和復雜性特點，僅以一地之力根本不可能達到良好的治理效果，地方人大應該從履職和對人民負責的高度加強與其他地方人大間合作，形成整體合力，達到對漢江母親河的綜合治理與保護。

（三） 開創地方人大工作新局面的需要

在我國，按照憲法和有關法律規定，地方人大上下級之間是法律監督、業務指導和工作聯系關系。實際中，自地方人大設立常委會以來，地方人大之間的關系也僅僅限于以召開會議、互傳文件的形式加強聯系、互相學習、交流經驗，而這很大程度上都是停留在對人大制度建設、工作方法和機關建設等方面一些理論上的探討。地方人大橫向間交流與合作很少，在公共事務治理中合作更是少見。在針對漢江母親河保護中，河谷兩地人大常委會合作倡議，擬共同出臺治理與保護方案，初步形成了一些制度化的合作機制，開創了地方人大工作新局面。

二、地方人大間合作困境分析

（一）認識不足，開放意識缺失

上下級人大關系比較松散，本級人大常委會只對本級人大負責，上下級之間沒有主動合作與聯系的動力與必須。現有的聯系很大程度上也只是開開會，交流交流，游山玩水，“坐一坐、談一談”，流于形式。在傳統意識中，人大在本行政區域內能夠認真貫徹“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國”，把自己的事情辦好已屬不易了，根本沒有必要與其他地方人大合作，這些人工作眼光僅僅局限于本轄區內，主動走出去的意識不強，缺乏開放思維。

（二） 法律性、程序性強，缺乏靈活性

人大工作具有法律性、程序性強的特點，在介入區域性公共事務治理中，不像行政部門那么靈活，人大工作主要還是以法律、法規輸出為主，站在貫徹法的高度督促行政機關去解決。在漢江母親河保護上，只有列入人大的議案，人大才能行使職權監督政府去辦理。地方人大對議案的選擇和重視程度直接影響到各方合作的力度，區域性公共事務治理的整體性與地方人大對議案選擇的碎片化，導致地方人大間合作缺乏客體，必須加強合作。

（三） 規范性不強，制度不健全

地方人大間聯系有組織、有計劃的少，多數都是松散型、自發的行為，常因領導之間工作關系和人際關系而發生聯系，缺乏制度化的溝通方式。包括行政機關間合作在內，漢江母親河的保護至今沒有形成一份規范化的地方間合作協議，地方人大間規范化的合作方式更是沒有，目前僅僅是河谷兩地人大常委會共同倡議出臺方案保護漢江水環境是遠遠不夠的。缺乏規范化、制度化的合作方式，最終會導致合作隨時擱淺、夭折。

三、地方人大間合作機制的構建

地方人大間合作能否有效地運轉，構建科學合理的機制是關鍵。

（一） 構建規范化的組織結構體系

區域性公共事務的治理，必須建立制度化的組織載體統一行動。相對于行政機關的合作，地方人大間的合作規格更高、權威性更強。漢江流域地方各級人大可以安排城環工委工作人員作為專職聯絡員，具體負責地方人大間溝通與合作，力爭在全流域內建立地方人大間統一、規范的組織協調機構。

（二） 構建制度化的溝通聯絡機制

1.定期的會議制度。會議作為最重要的制度化溝通渠道，地方人大間合作也必須充分利用這一有效的溝通方式。漢江流域的地方人大間可以協商輪流主持定期召開專題會議，邀請包括行政官員、專家學者、群眾代表等在內共商漢江母親河保護大計。

2.聯合組織視察。針對漢江水環境保護，地方人大常委會組織人大代表和委員視察調研時，應邀請其他地方人大組織代表和委員參與進來，并倡議以后的視察活動要互派代表和委員，并通過城環工委牽頭，形成制度化的溝通聯絡渠道。

3.信息共享與通報制度。漢江流域地方人大間要將在水環境保護工作中形成的一些好的做法與存在的問題，及時相互通報、共享信息。

（三）相互監督機制

地方人大不僅要監督地方政府強化對漢江水環境的治理與保護，同時地方人大間也要相互監督。“人們自己不會監督規則的執行，即使這些規則是他們自己設計的。”[3]漢江母親河老河口段的污染一定程度上是由上游丹江口無污水處理廠，加之水上餐飲暴增，屠宰場多，水污染嚴重造成的。丹江口發展造成的外部性卻讓老河口、谷城付費，從市場交易公平原則來看，明顯不公平、不合理，但由于水資源不可分割性而造成產權不清晰、責任主體不明確，“誰污染誰付費”的市場原則是行不通的，必須借助公共部門力量進行干預。地方人大作為地方最高權力機關理應發揮積極作用，構建地方人大間相互合作監督機制。針對漢江水環境保護，老河口人大應與丹江口、谷城等地方人大建立溝通聯絡機制，互相監督水環境治理與保護情況，努力構建“合作—監督—合作”良性循環模式，通過各方的共同合作來達到漢江水環境良好治理與保護效果。

針對漢江母親河的保護，地方人大間合作的最終目的是要形成一種制度化、規范化的溝通聯絡渠道，形成區域內水環境治理與保護的整體合力，讓“誰污染誰付費”的市場原則能夠真正地貫徹執行下去。

參考文獻：

[1]喬·B.斯蒂文斯：《集體選擇經濟學》，楊曉維等譯，2003年版，第122～123頁。

[2]沈榮華：《中國地方政府學》，社會科學文獻出版社2006年版，第6頁。

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，余遜達，陳旭東譯，2012年版，第53頁。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會研究室）endprint