關于安全生產行政處罰條款的建議

張祖興

基層安全生產監督管理部門與各類企業及私營業主，在日常安全生產執法監察與被執法監察過程中，經常會有進行行政處罰與被處罰、處罰數額多與少、簡單問題復雜化處理等矛盾沖突，如何處理好這些矛盾，是擺在基層安全生產監管人員面前的一大難題。

下限不宜高而上限可提高

有媒體曾報道專家呼吁，《中華人民共和國安全生產法（修正案）（征求意見稿）》還應當提高處罰數額，理由是一方面要考慮物價上漲因素，另一方面是考慮應提高當事人的違法成本，讓其不能再做違法的事。對于那些頑固不化、屢教不改的違法企業或私營業主，特別是那種忽視職工健康權益，嚴重損害職工生命安全和健康的行為，尤其應該加大打擊力度，毫不手軟。

其實無論是2002年制定的《安全生產法》（以下簡稱“現行法”），還是《中華人民共和國安全生產法（修正案）（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），其中許多處的處罰違法條款起步就是2萬元。2萬元的處罰對于那些大中型企業來說是不高，而基層面對的執法對象，大部分是小微型企業，如江蘇省海門市，50人以下的企業占65%，300人以上的中型企業還不足2%。所以，對這種面廣量大的小微型企業，一次處罰2萬元以上，確實是有點高了。況且在基層安全生產執法過程中，真正遇到嚴重損害職工生命安全和健康的頑固不化、屢教不改的企業負責人或私營業主，其實并不多，大部分只是輕微的違法行為，也就是安全員未做到專職、安全管理制度不健全、職工安全教育不規范等。如果針對這些行為，就要處罰企業幾萬元錢，企業一是不情愿，他們認為，這些問題只是軟件資料不全或臺賬沒認真做而已，畢竟我還沒有出事故，處罰太多；二是不服氣，他們質疑，安監部門要罰我這么多款的目的是什么，是否是以罰代監管，甚至還會懷疑收到的罰款用于何處，與安監部門產生對立情緒。面對這類矛盾沖突，盡管執法人員在實施處罰前，會做大量的宣傳、教育和解釋工作，但他們在心理上還是難以接受，結果往往會加劇這類企業與安監執法人員的對立情緒，有的私營業主還常常會出現一些過激行為。而安監執法人員又沒有限制人身自由權，所以執法難度就很大。如果下限設定低一點，例如1 000～5 000元，通過安監執法人員工作，這類小微型企業還是能接受的。或者不設下限，給執法部門一定的自由裁量權，根據小微型企業的實際情況和違法行為嚴重程度不同，在上限以下選擇一個合適的處罰數額也可以。因為安全生產監察執法的目的，主要是規范企業的日常安全行為，減少事故發生，減少人員傷亡，而不是為了處罰企業，更不是為了阻礙經濟發展。而是要通過安全生產處罰，使企業在經濟上遭受一定的損失，在名聲與道義上受到一定的譴責，讓其他企業也引以為戒，這樣教育與懲戒相結合的目的也就達到了。

當然，對于一些拒不整改或態度極其惡劣的企業，可以用上限處罰，上限的數額還可適當定高點。

盡量減少

先限期改正后處罰的條款

“現行法”中有很多條款都規定，先是責令限期改正，逾期未改正的，再實施處罰。但在基層進行安全生產執法過程中，往往很多企業在第二次復查時，都能整改到位。但過了一段時間，同樣的問題在這個企業又出現時，我們又要重新開責令限期改正指令書，復查不合格才能實施處罰，但復查時又改好了。企業就像在與安監部門玩“貓抓老鼠”的游戲，但法律條款就是這樣規定的，不能第一次檢查發現問題就處罰。針對這一問題，“征求意見稿”第九十三條對“現行法” 第八十二條作了修改：生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款……

從基層的執法實踐角度看，“征求意見稿”第九十三條中沒有限期改正的要求，是符合基層安全生產執法實際情況的。舉個例子，如執法人員在第一次執法檢查中，發現一個電焊工無特種作業操作證上崗，于是執法人員下達了限期整改指令書；但執法人員在第二次復查時，發現那個電焊工還在企業里，仍然沒有取得電焊工操作證資格，于是執法人員準備要立案處罰。但企業老板卻解釋說，本企業已經不讓他做電焊工了，所以就不需要再給他辦電焊工操作證。老板這么一辯解，搞得監管人員啞口無言，明知他不說實話可你也沒辦法。試想，如果將來“征求意見稿”中的第九十三條通過了，執法人員在第一次檢查時，就可以實施處罰了，而且證據確鑿，有攝像有筆錄，依法有據，再也不怕你玩“貓抓老鼠”的游戲了。

但“征求意見稿”中還有某些條款，也還是保留了“現行法”某些條款中的“先是責令限期改正，逾期未改正的，再實施處罰”的一些規定。希望有關方面在審定“征求意見稿”上述條款規定時，盡可能減少先限期改正后處罰的條款規定。

沒有罰款的條款盡量少寫

“現行法”中有部分條款，如交叉作業安全管理，“三合一”（ 生產、經營、儲存、使用危險物品的車間、商店、倉庫不得與員工宿舍在同一座建筑物內，并應當與員工宿舍保持安全距離）等問題，在“現行法”第二章有明確要求，但在“現行法”第六章法律責任中卻沒有具體的處罰事項，因而類似這樣的法律條款，在實際執法過程中安監部門就很難操作，只能作為“友情提醒”向企業提出，靠企業的自覺遵守。這樣的條款企業往往就不當回事了，就算企業不執行，安監部門也不能處罰，法律條款也就失去了制定的初衷。這一問題在“征求意見稿”的有關條款中已作了修改。建議有關方面在審定“征求意見稿”意見時，能盡量減少沒有罰款的原則規定。

借鑒《道路交通安全法》的

某些條款

無論是“現行法”，還是“征求意見稿”，均沒有對簡單程序作出明確規定，這對基層安全生產執法來說，即便是遇到某些較簡單的情況時，也要通過一系列的程序進行處理。建議在“征求意見稿”中增加一項，即在遇到某些較簡單的情況時，具體規定簡單程序的上限，但不設下限，然后通過國家安監總局令的形式，再具體出臺一些簡易程序的實施細則。

例如，在做法上可以參考自2011年5月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國道路交通安全法》，以及該法配套的有關規章中的有關條款。明確規定哪些違法行為適用簡易程序，把所有的違法行為一一列出，這樣就方便基層好操作了。

《道路交通安全法》中的有關條款，雖然對違章行為的處罰數額不大，但目的是促使大家都能認真遵守交通法規，因為誰都不想被處罰，哪怕數額很小，這樣處罰的立法目的對企業其實也同樣適用。如果有關方面在審定“征求意見稿”意見時，把對企業的違法行為制定得很細、很全，而且處罰有據，公開透明，可當場處罰，那么企業肯定會重視安全生產工作的，就算是軟件資料這類屬于安全生產基礎管理類的東西，企業也會專門派人做好這項工作的，因為做好這些工作其實并不難，也不需要企業投入很多資金。當企業負責人或老板看到法律對每一項違法行為都能找到相應的罰則，就會為極力避免處罰而整改，進一步重視健全并完善企業安全管理制度建設。

編輯 邊 安endprint