浙江省嘉興市秀洲區村莊布點規劃優化的思考和探索

王峰　錢彬彬

摘 要：近年來，由于受土地、資金、政策、規劃等的限制，群眾要求建房的呼聲很高，已成為當前影響農村發展穩定的重要問題之一。雖然，秀洲區通過“兩新”工程、農村危舊房改造和農村土地整治等工作，解決了一部分農戶建房問題，但是農民建房難問題還是沒有得到有效破解。

關鍵詞：村莊布點；規劃；優化

1 我區農民建房基本情況

2005年開始，農民建房政策發生了重大變化，農民建房從不需要使用土地指標，變成需要占用新增建設用地指標，我區開始停批農民建房。2006年，我區制定了《秀洲區新農村規劃編制導則》，明確居民點的布局原則上按規劃建設區、整理過渡區和撤并控制區來進行規劃，全區規劃編制101個新農村，將原有的1868個居民點縮減為556個居民點。2009年，在市委、市政府大力推進“兩新”工程的要求下，我區開展了“1+X”兩新社區布點規劃和建設規劃的編制，初步形成了“28+18”的城鄉居民點格局，并出臺了相關的配套政策。到目前為止，已啟動21個新市鎮社區和10個城鄉一體新社區，初步建成10個新市鎮社區和3個城鄉一體新社區，其中4個通過市級驗收。但“兩新”工程因規劃點過少、用地指標不足、資金成本過高等多方面因素只搬遷了少數農戶。

2011年，針對“1+X”規劃點建設用地空間不足、農轉用指標緊張、面上分散的危舊房改造難于安排進點建房等實際問題，出臺了《秀洲區農村危舊房改造實施意見（試行）》、《秀洲區農村危舊房改造實施細則（試行）》等政策文件，主要解決農村土地整治外危舊房的翻修問題，但在實際操作過程中，部分鎮突破了該規定，大多翻修沒有按照原地、原面積、原高度進行。因此，2013年出臺了《關于進一步加強我區農村危舊房改造管理的抄告單》，明確了農村危舊房改造計劃由各鎮上報區住建局匯總復查，區政府審議，統籌確定農村危舊房改造年度總量目標和當次各鎮戶數指標，嚴格控制原地翻建的規模，促進農民向規劃點集聚。然而在操作中，農戶都要求原地翻建并突破面積和高度的規定，要求進集聚點的幾乎沒有，因此一戶也沒有批過。2012年、2013年，通過對2009年、2010年立項的17個農村土地整治項目的推進，搬遷集聚農戶4000多戶。

2013年開始，為解決農民建房需求壓力和原先“1+X”規劃實施難的問題，決定對原有“1+X”規劃進行優化完善。通過突出“1”、增加“X”、完善“N”、保留“M”的方式，初步形成了“28+18+13+6”規劃布局。

2 實際存在問題

2.1 規劃難以實施

2009年，我區編制的“1+X”布點規劃形成了“28+18”的格局，2013年初步調整為“28+18+13+6”共65個規劃點，相對于全區1868個農村居民點而言過于集聚、安置點數量偏少。目前亦工亦農家庭還比較多，從事家庭工業的還比較多，我區原先“28+18”城鄉居民點的布局方式，過于強調集聚，使農戶離原來的生產生活地較遠。我區聯排、多層的安置模式，與農戶當前的思想接受程度還有差距，大多數農戶還是喜歡原地和獨棟的安置模式并可以附帶生產用房，導致集聚困難和農戶不愿搬遷。同時，規劃點安置區大部分位于城鎮規劃區域，部分被征地農民不愿意被征遷或要價不切實際，從而使安置地塊長時間無法征掉，導致原先的“1+X”布點規劃落地難。

2.2 土地難以保障

土地空間結構不合理，我區二輪土地規劃中，5個鎮21000畝空間指標中只安排了10%（2100畝）的指標用于農房建設，而2008年以來，我區開展“兩新”工程建設，已占用了空間指標3700畝，已嚴重倒掛。原先空間指標安排的不合理，導致了規劃的集聚點規模不能滿足農民集聚需求。同時，計劃指標缺少，我區近年來每年計劃指標只有1000畝左右，主要還是用于城市建設和產業發展，用有限的計劃指標來安排農民建房并不現實。

2.3 資金難以平衡

征地成本高和基礎設施建設投入多，以目前區片綜合價和參加養老保險的安置方式，每征用1畝土地的價格在20萬元左右。在安置區建設過程中，在基礎設施方面的投入平均每戶就要達到7-10萬元，而一般性對于進入安置小區的農戶往往在基礎設施費上面收取的費用在2-5萬元。同時，我區農村戶均宅基地占地面積較小只有1畝左右，而北片王江涇、油車港戶均宅基地占地只有0.7畝左右，導致節余一畝土地的成本在50萬元以上，北部王江涇、油車港的費用更高，有些達到了每畝80萬元以上，節余的指標必須拍賣至每畝100萬元以上才能實現資金平衡。

3 解決措施

今年以來，根據上級和區委、區政府的要求，由區分管領導牽頭，研究制定農民建房的政策思路，通過赴海鹽學習農民建房經驗和到基層調研，并以新塍鎮為試點，逐步理清了農民建房思路。下一步，主要是按照因地制宜、實事求是的原則，堅持集約節約、適度集聚的發展方向，根據建設新型城市化的要求，進一步加強和規范農村宅基地管理，逐步破解當前農民建房難問題。同時，力爭利用3-5年的時間，解決全區農村無房戶、危房戶等的建房問題。

3.1 優化布點規劃

全區農民建房規劃點分為新市鎮社區、新農村社區和美麗鄉村點三類。具體設置要求如下：

新市鎮社區是位于城鎮規劃區內，主要依托已建成或在建的新市鎮社區進行設置。

新農村社區是位于城鎮規劃區外，在選址上結合已建或在建的原城鄉一體新社區、原撤鄉并鎮后的小集鎮、已經完成下征的土地、以及線型工程拆遷形成的安置點等進行設置。新農村社區可以根據土地下征、農民搬遷愿意等因素，結合原有規劃，適當增加布點數量，并調整完善位置和用地規模。

美麗鄉村點是位于城鎮規劃區外，根據實際情況可以設置適宜數量的美麗鄉村點，也可以不設置美麗鄉村點，全部進新市鎮社區和新農村社區。

美麗鄉村點的設置原則是：（1）已經列入或申報全省農房改造建設示范村的9個自然村落；（2）已經列入“美麗鄉村”創建的精品、特色村中的10個自然村落；（3）已經特色村落調查確定的41個江南水鄉文化特色村落；（4）相對集中成點連片，原則上集聚規模達到50戶以上的自然村落；（5）戶均宅基地較小，占地面積在0.8畝以下的自然村落；（6）位于基本農田保護區內，從事農業生產為主的自然村落；（7）其他符合要求情形的。

位于布點規劃以外的現有農村自然村落，屬于撤并控制區，結合農村土地整治等方式，引導農村居民有序進入規劃點建房。

3.2 強化用地保障

3.2.1 落實“四個一批”，破解規劃空間。一是簡化報批手續解決一批，符合農民建房規劃的，允許400平方米以下零星的農民建房項目，暫借區級預留規劃指標，在建設用地報批時附清單實行臺賬管理，在年底統一更新入庫。二是各鎮置換解決一批，對建房地塊位于有條件建設區的，原則通過與本鎮范圍內允許建設區等面積置換來解決。三是區級預留規劃指標暫借一批，對建房地塊位于限制建設區的，允許暫借區級規劃預留指標進行安排。四是規劃修改保障一批，結合土地利用總體規劃中期評估修改，在各鎮范圍自求平衡的前提下，優先調整安排5年內農民建房所需規劃空間。

3.2.2 統籌“三項指標”，落實用地指標。一是省、市每年的農民建房單列計劃指標，重點保障列入年度鎮“無房戶、危房戶”用地。二是存量用地指標，將優先用于農民建房用地。三是增減掛鉤指標，結合農村土地整治工作，增減掛鉤指標將優先安排異地搬遷農民建房。

3.3 強化過程管理

下一步，在實施中，還將嚴格控制建房的面積，高度等，簡化報手續，落實“四到場”制度等，確保農民建房有序實施。同時，加強未批先建行為的打擊，強化“兩網化”監管，開展“一戶多宅”專項清理。