淳安莫回頭 大膽向前走

周兆木+楊約順

浙江淳安緊依千島湖。為了保護這一湖碧水，多年來，淳安的發展被限制在了一個嚴格的生態框架中，在GDP考核的指揮棒下，顯得頗為尷尬。淳安至今還是浙江省25個經濟欠發達縣之一。

2013年，“美麗杭州”實驗區啟動，杭州市取消了對淳安縣GDP等主要經濟指標的考核，將考核重點放在了生態保護等方面。

沒有了GDP考核，淳安該如何發展？千島湖能否因此得到更好的保護？記者日前在淳安采訪時發現，盡管當地生態經濟的發展已初具規模，但由于從2012年開始的新安江跨省生態補償機制試點到今年年底即將結束，在具體實踐中暴露出的一些問題如不解決，將直接影響到千島湖的保護。

代價： 保護成效顯著，經濟發展滯后

在千島湖流域水質得到有效保護的背后，是淳安發展所付出的巨大代價。目前淳安仍是浙江省25個經濟欠發達縣之一。

對淳安來說，上世紀50年代新安江水庫（即千島湖）的修建，帶來的影響是巨大的。

由于水電站攔江筑壩蓄水，位于庫區的淳安和遂安兩座千年古城、五大集鎮、30萬畝良田及絕大部分基礎設施變為水域，淳安由建庫前的富裕縣，變成了集山區、庫區、老區、邊區于一體的欠發達縣。

為保護這一湖碧水，淳安在千島湖保護方面一直保持著較高的要求，采取了一系列積極的舉措。

對千島湖影響很大的湖區碼頭采砂、網箱養殖在本世紀初先后被規范和整治。幾十年來在湖區采砂的淳安農民改變了采砂方式，含著眼淚砸沉了多年賴以生存的采砂船；不少養殖戶雖然虧本，但還是按照規定時間拆除了網箱。

千島湖每年迎來上千萬游客，為管住游船污染，淳安縣從1997年開始，就建立了景區環境監理站，回收固體垃圾、廢油；2003年以來，實施游船標準化工程，采用免水型環保廁所和生活污水處理裝置。

2009年，淳安提出實施游船生活污水“上岸工程”，要求所有游船將廢水運上岸后納入城市管網統一處理。如果收集裝置已滿而游船還未上岸就會無法發動，2012年全面完成任務。

淳安縣委書記凌志峰告訴記者，淳安還將出臺政策，通過3年時間、安排33.8億元資金提高城鄉和景區集污納管覆蓋率，提高污染治理水平。對于1年財政收入不過10多億元的淳安來說，護水的決心可見一斑。

淳安人的付出有了收獲：全縣境內84條主要河流，74%已達Ⅰ類水質，其他都是Ⅱ類水質；污水處理廠出水水質COD（化學需氧量）國家標準A標是50以下，淳安縣水質目前基本在10～15之間，甚至更低，千島湖區域水質的COD在2以下。

在巨大的保護成效背后，是淳安發展所付出的巨大代價。以交通為例，作為杭州市最后一個通公路的鄉鎮，淳安縣左口鄉直到2003年底才實現了公路通車。淳安縣南片5個鄉鎮10萬人口，也是到2011年7月上江埠大橋建成以后，才結束擺渡，與縣城千島湖鎮通車。

在經濟發展方面，上世紀90年代以來，淳安先后關停并轉了40多家造紙、化工、農藥、電鍍等污染企業，以及200多家白炭窯、木材加工廠等破壞森林資源的企業。

工業企業的短腿，帶來的是就業困難的窘境，全縣45萬人口中，有11.5萬青壯年在外打工謀生。全縣有8個鄉鎮年財政收入不足50萬元。

但與淳安毗鄰的建德市、桐廬縣由于地處千島湖下游，近年來經濟發展較快，2013年財政收入分別達到30.7億元和37.44億元，而淳安縣只有12.9億元，其中80%來自生態旅游和生態農業的收入。

家住淳安千島湖鎮的吳大伯從小生活在淳安，他告訴記者，由于湖區范圍大，一些山區鄉鎮的群眾到縣城來一趟都非常困難。現在雖然道路通了，但經濟發展主要靠農業和山林經濟作物，生活條件有了改善，但與發達地區相比還是差了很多。

壓力： 取消GDP考核，保護擔子更重

不考核經濟指標等“短板”，則意味著對生態保護的更高要求。對當地政府來說，則意味著壓力更大、擔子更重。

過去，淳安盡管將重點放在千島湖水環境保護上，但隨著城鎮化建設步伐的加快，千島湖的水質也曾出現過一些富營養化的現象。

2012年初，浙江和安徽兩省啟動了跨流域生態補償試點。按照要求，浙皖兩省環保部門將每月監測一次兩省交界處的新安江段水質，為千島湖上游水質評價提供基礎依據，并按規定程序上報中國環境監測總站。

新安江流域水環境補償金為每年5億元，其中中央財政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域為考核標準。上游安徽提供水質優于基本標準的，由下游浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償。

這一試點實施以來，極大地改善了千島湖水質，促進了浙皖兩地對千島湖水環境保護的積極性。

2013年，杭州將淳安確定為“美麗杭州”唯一的實驗區，進行單列考核，考核項目從127項一下子簡化到了18項。

其中最為關鍵的是，取消對淳安GDP等多項經濟考核指標，僅保留了4個和生態經濟有關的指標，即財政可用資金保障率、高新技術產業增加值增長率、服務業增加值增長率、全縣景區化農民旅游產業收入占農村居民人均純收入比重。

與此同時，地表水環境功能區水質穩定達標率、環境空氣質量優良率、區域建設用地集約利用綜合評價指數等生態保護指標權重都得到了加強。

淳安縣考評辦主任鮑永紅告訴記者，過去，淳安和杭州其他縣（市區）的考核內容一樣，結果是優勢項目無法體現，短板又疲于奔命忙于應付，發展質量不高，經濟指標考核排名靠后，還打擊了人們保護千島湖的積極性。

“比如出境斷面水的水質提升、湖區森林覆蓋率的提高、旅游收入占農民收入比例的提升等項目，淳安非常有優勢，但在考核中難以體現。”鮑永紅說。

而工業經濟、招商引資、固定資產投資等在考核中占比很大，很多淳安不能引進的企業，在其它地區卻是綠色企業。淳安對外來企業的環保準入門檻，讓不少想來千島湖的投資商望而興嘆。

“就工業考核而言，淳安就是付出別人加倍的努力，依然在后面‘搖尾巴。”鮑永紅說。

也正是因為這個原因，杭州對淳安開始了單列考核。現在雖然不再考核GDP等經濟指標了，但壓力并沒有因此減輕。

淳安縣委書記凌志峰的感受是，不考核經濟指標等“短板”了，則意味著要在生態保護上的更高要求，“今后淳安要達到‘污水零直排目標，難度可想而知。”

這種壓力也延伸到了各個鄉鎮和環保部門。楓嶺鎮陳家源村距淳安縣城88公里，地處大山環抱之中，村委會主任汪維根告訴記者，去年村里投入60多萬元完成截污納管，家家戶戶的生活污水都管起來了。

記者來到這里，看到在穿村而過的潺潺溪水中，對水質要求高的石斑魚不時可見。但即便這樣的水質，在楓樹嶺鎮黨委書記商建軍看來，不過是“中上水平”。

記者從淳安縣環保局了解到，淳安縣對鄉鎮水質進行了單獨考核，鄉鎮斷面水質的好與差，直接關系到鄉鎮年度考核的成績，“出了事就可能被就地免職。”

淳安縣環保局長童友軍說：“不考核GDP，就要一門心思抓保護，今后千島湖水質有個三長兩短，環保的壓力更大了，擔子更重了。”

發展： 取消GDP考核，選擇什么發展路徑？

借助良好的生態環境發展生態經濟，不但吸引了高科技公司的進駐，還讓農民從保護中得到了實惠。取消GDP考核，還要不要發展？怎么發展？凌志峰的看法是，經濟增長速度可以一時慢點下來，但體現生態經濟的總量和增長速度不能慢。

得益于這一湖秀水，這些年來，淳安以高端旅游產業和高科技產業為主的生態型經濟已初具規模，以旅游為主體的現代服務業已撐起縣域經濟的半壁江山。

成為“美麗杭州”試驗區后，淳安再次明確，生態型戰略性支撐產業的方向堅定不移。經濟發展的GDP發展增速可以下降，但綠色GDP不能下降。

這幾年來，高端旅游產業在淳安的發展非常迅速，一個小小的縣城集聚了近十家高星級酒店，只占全縣酒店總床位1/3的高星級灑店，收入卻占到所有酒店的85%以上。

一湖好水除了讓淳安本土企業受益之外，也吸引了一批生態、高新科技企業在此落戶。

浙江先芯科技有限公司是2009年落戶淳安的企業，公司負責人陳賢興告訴記者，因為千島湖的水質好、空氣好，對于他們這樣的高新技術企業來說，可以提高產品的合格率，“我們的質量要求比手機芯片還高，現在產品的合格率已經達到99.76%，再提高難度就很大，但我們相信這里有這么好的空氣環境和水資源，還是能實現更高要求的。”

生態經濟項目一路綠燈，而不符合千島湖保護的產業和項目則被一一請出了淳安。從2003年開始，淳安縣發改局每年都發布產業導向目錄，而禁止類和限制類越來越多。10年來，淳安已經婉拒了超過300億元的投資項目。

采訪中，一提起農民收入，凌志峰的神情就特別糾結。讓他糾結的是：比人均純收入，淳安農民只有杭州市的一半，全省農民人均純收入的60%。

在不考核GDP的情況下，如何讓農民增收？淳安的解決之道是實施“全縣景區化”戰略，并把全縣景區化和城鄉統籌有機結合起來。其中，千島湖環湖綠道建設正是淳安實現景區從縣城向鄉村延伸的重要抓手。

據了解，全長135公里的千島湖環湖綠道今年晚些時候將全面貫通，5年內將達到300公里。

把農村按景區打造、把農產品當旅游產品打造，千島湖沿岸農民已經看到了在付出巨大保護代價之后獲得這湖秀水帶來的好處和實惠。

因為這條綠道，許多偏遠地方正在發生悄悄的變化。2013年淳安縣接待游客265萬人次，創收2.85億元，有的農家樂年收入超過百萬元。

富文鄉青田村緊挨著千島湖，如今這里是一個遠近聞名的農家樂集聚地。村支書陳長壽自己經營了一家農家樂，他告訴記者，全村有19家農家樂，床位300多張，“還有一批農民在建房的過程中就開始著手準備建成農家樂了。”

下姜村是浙江省4任省委書記的聯系點，村里負責人告訴記者，隨著淳楊線公路工程進入最后沖擊階段，下姜村的旅游集散地功能將進一步凸顯。

下姜村村民已經看到了這種前景，早早地開始動手準備了。記者在下姜村的葡萄園內看到，通過土地流轉等方式，總面積600多畝的葡萄園進行統一管理、統—銷售，農民們的土地流轉后每年每畝可拿到900元，每年還外加保底分紅300元。另外還解決了—部分農民的就業和收入問題。

旅游也讓農家土特產走向了大市場，500多個農產品商標、200多個無公害農產認證、199個無公害基地認證勾勒出了千島湖農產品的輪廓。

“野嬌嬌”在淳安是一個響當當的牌子，公司董事長鄭國海告訴記者，淡水魚、筍干、梅干菜等淳安土特產是他們的主要產品，帶動了11個專業合作社和2000戶農戶發展，最多的一戶農戶每年提供20萬元的筍制品。記者在采訪時，一筆來自上海的訂單剛剛完成，一位上海買家一下子買走了4000多元的土特產。

值得一提的是，為提高農民收入，淳安還獨創了一個考核指標——全縣景區化農民旅游產業收入占農村居民人均純收入的比重。

問題： 生態補償試點結束，未來怎么辦？

建議國家層面盡快出臺生態補償機制和政策，建立國家、省、市階梯補償模式，持續推進新安江流域水環境保護。為了更好地保護千島湖，杭州不但取消了淳安的GDP考核，浙江省內還出臺了生態補償政策。根據政策，對淳安而言，只要林木蓄積率、水質優良率等指標有所提高，就能獲得省里的資金支持。比如，對淳安縣的出境水水質，按照Ⅰ類水占比，省財政每年每個百分點給予120萬元補助；對Ⅰ類水占比比上年提高的，每提高一個百分點獎勵1000萬元。這個看似平常的新政策，讓淳安人看到了多年生態保護帶來的成果。

然而記者在采訪時了解到，到今年年底，關系到千島湖生態保護的新安江跨省生態補償機制試點將結束。

淳安縣委書記凌志峰說，由于實行時間較短，以補償試點為契機建立的制度、機制還需要進一步鞏固發展。迫切需要延長試點期限，才能持續推進新安江流域水環境的保護。

“同時，補償機制也需要更新完善。”凌志峰表示，通過對近3年安徽歙縣街口斷面水質監測數據分析，上游入千島湖水質COD指標有所改善，氨氮基本保持穩定，但是總磷、總氮指標仍然存在緩慢上升的趨勢。

記者采訪的專家表示，當前的生態補償測算標準設置了0.85的水質穩定系數，這一提法相當于在近3年千島湖水質平均值基礎上，再允許繼續惡化17%。這對于千島湖水質保護極為不利，而且與國家提出建立水資源與生態保護示范區，以及與千島湖水質“穩定向好”目標要求相背離，因此建議取消0.85的水質穩定系數。

凌志峰說，長期以來，為保護新安江良好的生態環境，淳安投入了大量的人力、物力、財力，放棄了很多發展機會。而目前補償資金則微乎其微，遠遠滿足不了流域生態保護的需要。

“這需要進一步加大補償資金力度，擴大補償資金使用范圍，但國家層面目前尚未真正建立起生態補償機制。” 凌志峰說，只有新安江水保護好了，才有千島湖水質的安全。

據了解，新安江流域40%集雨面積在淳安縣，近年來，根據千島湖水體保護需要，淳安縣通過多方籌資，建成多家城鎮污水處理廠和垃圾填埋場，農村污水和垃圾處理方面的投入也在逐年加大，近5年共投入生態環保建設資金23.16億元。

這些設施的建設和運行維護需要長期投入資金進行保障，淳安作為全省欠發達縣，縣級財力負擔已十分沉重。凌志峰表示，淳安為千島湖流域所做的貢獻功不可沒，將淳安納入生態補償范圍理所當然。

“雖然有了前兩年生態補償的試點，作為跨省河流的生態保護，尚需國家層面出臺生態補償機制。”凌志峰說，建議國家層面盡快出臺生態補償機制和政策，建立國家、省、市階梯補償模式，可以加大補償力度。

有關專家表示，生態補償政策的出臺，必須開展實地調查，根據千島湖流域源頭水保護的實際，制訂生態補償標準。補償應從中央財政、地方財政和受益地區財政共同出資，保障保護地區的生態環境改善、財政的運作和支出、人民生活水平的改善，保證這些地區的經濟、社會和人民生活水平不低于同一地區的中等水平，以調動水生態環境保護的積極性。

（責編：張志國）