釜山安全城市建設的啟迪

陳文濤

2014年5月，第7屆亞洲安全社區大會在韓國釜山市舉辦，來自世界衛生組織社區促進協作中心、亞洲安全社區網絡及亞洲各國的400余名代表參加了會議。

本屆大會的主題是“城市層次上的安全社區建設”，韓國釜山作為會議承辦方，介紹了其安全城市創建經驗，具有一定的借鑒意義。

創建背景

釜山市為韓國第二大城市，城市結構復雜，轄區總面積約758 km2，劃分為1個郡和15個區，覆蓋人口約400萬人。

隨著城市的快速發展和風險因素的增加，釜山市意外傷害死亡率一直在增加。2009年，釜山市每10萬人的傷害死亡率達到63人，盡管低于韓國全國平均水平，但與首爾等大城市相比還是較高的（見圖1）。傷害預防和安全，成為釜山市發展過程中迫切需要解決的問題。

基于此背景，釜山市于2009年正式啟動“國際安全社區”建設，成立了國際安全社區促進委員會，建立安全社區工作機制和制度保障體系，在16區郡推廣安全社區工作理念。同時，針對釜山市社會、經濟和自然環境的特點及傷害預防需求，策劃實施有特色的安全促進項目。釜山市建立了地方政府與高校之間的協作模式，成立了釜山市安全促進研究中心，連續分析市民的意外傷害數據，并以此作為調整安全政策的依據。該中心全程參與項目的規劃、實施和評估工作，使安全促進項目成為“以證據為基礎”的項目。

釜山市安全社區建設進行了整體設計，各項工作有計劃、有步驟、有重點穩步推進。總體來說，釜山市安全社區建設經歷了3個階段（如圖2所示）。

主要做法

明確工作愿景與目標

創建伊始，釜山市在SWOT（態勢）分析的基礎上，結合發展規劃和實際，明確了建設工作愿景。例如，釜山市希望成為居民想長期居住的安全文化建設示范城市、安全旅游型城市，為轄區市民工作和生活提供良好的生活環境；建設成為21世紀亞洲東北部的海洋資本城市，以吸引投資；同時，探索以大型城市為載體開展安全社區建設的工作模式，并起到示范引領作用等。

建立傷害監測和風險辨識機制

為了能全面掌握事故傷害發生情況，釜山市建立了死亡分析、居民醫療傷害數據及急救中心數據監測體系，以及統計、警察、消防等部門為主要渠道的傷害監測體系。

除此之外，釜山市還積極開展居民KAP（行為）調查、老年人活動中心等高風險環境的風險辨識調查等工作。例如，釜山市安全促進研究中心開展公民的安全意識和行為調查，每年從釜山交通運輸公司獲取地鐵事故數據等。在事故傷害監測及各類調查、訪談的基礎上，釜山市國際安全促進研究中心編制年度傷害數據監測報告，并向相關組織發布，使整個社會和相關組織可以掌握事故傷害情況，從而有針對性地調整安全促進工作。

統籌制定中長期規劃

傷害預防計劃的制定，不僅要考慮傷害宿主因素（ “宿主”指被寄生的一方。由于被寄生一方的原因影響到寄生一方的生存、生長等，就是“宿主因素”），環境因素、政策條件等也是需要考慮的。釜山市在分析事故傷害發生情況、市民安全意識調查的基礎上，確定試點項目；在分析安全社區理論模型及總結100余家國際安全社區建設經驗的基礎上，建立了釜山安全社區運行模式。

建立跨界合作機構

為了有序推進各項工作，釜山市建立了由146家成員單位構成的跨界合作機構，包括安全社區工作委員會、督導委員會、專項工作組、安全促進研究中心等，整合了轄區行政、技術等資源，把安全促進和傷害預防工作相關的機構，納入跨界組織體系，形成跨界合作長效機制。

建立促進項目策劃機制

釜山市在分析地區的特點、區域和環境因素等基礎上，通過科學的方法，確定需要干預的安全問題，并進行排序（見圖3）。

為了將資源最大化利用，釜山市在安全促進項目實施過程中，采取了選擇性推進和集中化策略。一方面，基于社會經濟特點和居民傷害狀況，在5個領域內選取試點項目，在試點區郡開展；另一方面，根據開展自殺預防、海運和旅游安全等領域的特色項目，由安全促進研究中心對示范項目和特色項目全程跟蹤評估，積累干預有效證據，推廣有效項目。

建立較完整的項目評估體系

釜山市建立了完整的項目評估體系，包括實施過程收集、評估及報告等，使評估結果能用于項目決策。該市每年還會舉行年度會議，對安全促進項目實施情況進行全面評估，以發現優秀項目并進行獎勵。

主要特點和啟示

建立跨界相互協作的工作模式

釜山市安全社區建設的最大特點之一，就是以大型城市為載體開展建設。但是大型城市是個復雜系統，要想發揮其整體協同作用，必須完善頂層設計、制度保障體系，明確劃分不同參與主體的職責，提升資源利用效能。

為此，釜山市制定了《安全社區建設條例》，建立了安全促進工作管理機制，為建設工作提供了法規和制度保障；明確了不同參與主體的職責，例如市政府負責建立多部門多方合作機制，增強安全促進項目實施主體和對象的能力；在全市建立傷害監測體系，推廣安全學校等核心但具有普遍性的項目；提升涉及多部門的安全問題的解決能力；制定安全促進政策等。同時，對下級政府負責實施的項目評估提供政策和財政支持。安全促進研究中心主要負責項目規劃和評估工作，尤其是為項目實施和評估提供技術支持等。

把安全社區建設和城市發展規劃緊密結合

釜山安全社區建設，將全市發展策略和城市安全建設等方面項目結合起來，統籌衛生城市、安全學校和自殺預防項目，實現了各類社會事業、事故傷害預防和建設工作一體化發展。

安全促進項目的科學化設計是關鍵

安全社區的實質，就是在社區層面策劃實施安全項目。安全促進項目要跟著傷害診斷和安全需求走，主要解決突出問題和“老大難”問題。釜山市建立了較為完善的傷害監測體系，全面掌握了轄區各類事故傷害指標狀況，通過分析事故傷害數據，來確定需要干預的問題。

釜山市采用科學化、程序化的方法來進行項目設計，建立安全促進項目基本優先度分級系統，對擬開展的項目進行評分分級。同時積極推行“以證據為基礎”的安全促進項目，使項目設計都是基于數據分析、轄區最迫切的安全需求，同時定期評估事故傷害控制狀況，對安全政策和項目進行調整。

安全促進項目實施采用“差別化”戰略

釜山市為了提升項目績效，除了有序推進一般項目以外，還根據居民的需求和傷害特征，有選擇性地重點推進自殺預防、老年人跌倒預防、心臟復蘇和急救培訓等示范和特色項目，并進行科研化評估和推廣。

城市層次上安全社區建設模式創新

釜山市是首個建立地方政府—高校協同建設模式的城市，釜山安全促進研究中心對建設過程進行全程跟蹤指導，對項目實施、評估等開展系列研究，為城市開展安全社區建設、安全促進項目實施發揮了示范引領作用。

通過幾年的運作，釜山市安全社區建設取得了較好成效。強化了安全促進和傷害預防工作，完善了安全組織網絡和跨界合作協同機制，建立了傷害監測系統和政府—高校協同模式，定期分析評估轄區安全狀況和傷害數據，以傷害指標量化分析為基礎，調整安全政策，為以后安全促進工作的科學合理開展提供了支撐；通過推行項目試點和集中化策略，在項目試點評估的基礎上推廣，避免了以往全面鋪開、僅以結果為導向的工作模式，提高了決策的科學性；注重居民的需求，改變原有“自上而下”推行工作模式，強化風險辨識評估，促進安全工作從事后處置向事前預防的轉變。 編輯 寧 遠