德國“債務剎車”的運行設計

張憲昌

當前，德國的公共債務運行正處在一個新的時代基點上。一是從縱向比較來看，德國聯邦統計局公布的初步數據顯示，截至2013年第四季度末，德國聯邦、各州和市鎮債務余額達到2.04萬億歐元，同比增長為-1.4%。這也是自1951年以來，德國政府債務余額首次出現環比負增長。二是從橫向比較來看，2014年4月歐盟統計局發布的數據顯示，2013年末德國政府債務率達到78.4%，同比降低了2.6個百分點，而同一時期，EU-28有22個國家債務率在增長。三是從發展導向來看，2014年4月德國聯邦內閣批準的《德國穩定計劃》，更為樂觀地描繪了該國債務率持續下降的趨勢。

《德國穩定計劃》的目標極有可能實現。德國減少公共債務的努力，源于2009年7月份以來的“債務剎車”。

不同于美國式的“債務剎車”

“債務剎車”，又稱“債務上限”，是一國憲法中規定的國家負債的最高限額。與美國不同，德國的這一剎車在設計上借鑒了瑞士的成功經驗，在實踐中成為德國債務的一道“緊箍咒”。其目的不僅在于保持財政的長期穩定性和所謂的代際公平，更為重要的是為避免公共債務惹火燒身、引發經濟危機做長遠打算。相比較美國而言，德國式的“債務剎車”表現出高效、務實、嚴謹的特點。究其原因，一方面與德國經濟在歐洲大陸扮演“領頭羊”的角色有關，另一方面與該國對放債較為克制的傳統密切相關。

2008年美國金融危機的爆發，嚴重影響了德國的出口。基于擴大內需、拉動經濟增長的需要，德國政府加強了債券發行力度。2009年德國公共債務達到1.69萬億歐元，2010年首次突破了2萬億歐元，而當時德國的GDP還不到2.5萬億歐元。面對不斷增長的龐大債務，當時德國政府變得憂心忡忡。按照德國總理默克爾的做法，經濟增長和財政整頓必須同時進行。

“債務剎車”的德國設計

2009年7月，“債務剎車”被正式寫進德國憲法《德意志聯邦共和國基本法》（GG）第115條。其規定如下：自2016年起，不考慮經濟周期引起的赤字，德國結構性赤字不能超過其名義GDP的0.35%；并且，各聯邦州自2020年開始，不能新增任何債務。這一規定不僅強調減少債務量，還旨在從其根源上減少，甚至消滅赤字。相對于美國的“債務剎車”，德國的這一規定是個很大的進步。從德國執行的具體情況來看，聯邦的“債務剎車”已經于2013年提前三年完成。令人擔心的是財政比較薄弱的各州，如不萊梅、薩爾、柏林、薩安、石荷州等，如何來實現預算平衡，對此，德國早就確立了一種橫向均等化制度，即基于整體主義、國家利益的團結原則，由財力強州直接向弱州轉移支付一定的收入。再加上聯邦政府的轉移支付，各州財力基本上達到全國各州的平均水平，實現了各州財力均衡。因此，弱州預算平衡、消除新債的問題，就迎刃而解了。這賦予了德國政府債務運行和管理的鮮明特色，也是德國社會市場經濟強調秩序自由主義的重要體現。

監控“債務剎車”執行的機構是穩定委員會。該委員會由各州的財政部長和聯邦的經濟與財政部長組成。他們的任務是監督聯邦和州財政預算，以及那些為了到2020年實現一體化而獲得轉移支付的各州。如果在聯邦一級或特定的州一級識別出預算風險，穩定委員會和管理部門將同意一項重組計劃。各州的義務是，必須每半年一次，向穩定委員會呈交其所采取的新債務報告，并配合委員會做好進一步的協調措施。但穩定委員會的權利僅限于警告，對于違約者，不能給予制裁。因此，在德國，“債務剎車”這一機制作用的發揮，主要依靠公眾的壓力和各州的自律。從制度設計上，這一點被西方一些質疑者當作“軟肋”進行攻擊。盡管其為“軟肋”，并不妨礙“債務剎車”在德國初有小成。這可能與德國高度服從、嚴謹務實的行政風格和民眾習慣有關。

“債務剎車”的擴展與實質

面對愈演愈烈的歐洲主權債務危機，2011年9月，西班牙在其憲法中正式引入“債務剎車”。在德國的積極推動下，歐元區領導人在2011年12月9日的布魯塞爾歐盟峰會上發布聯合聲明，同意在憲法層面上嵌入“債務剎車器”，確定一國年度結構性赤字不得超過該國名義GDP的0.5%。聲明還設立自動調整程序、監督程序和制裁機制，自動制裁赤字率超過3%的國家。同時，明確成員國主權債占該國GDP不超過60%的減赤目標，從而為成員國政府財政預算平衡，設置了硬約束。這些規定在2012年3月份簽署的《財政契約》上，得到進一步確認，“債務剎車”的整體設計由此走向完善。

整體來講，“債務剎車”實質上是一種糾錯糾偏機制，用來防范過去的不均衡，演化成為未來更大的難以控制的失衡。作為信奉秩序自由主義的國家，德國非常強調財政紀律。但在公共債務發行上也曾多次違約，如2002～2004年間赤字和借債上限超過了名義GDP的3%。這有悖于1992年簽署的《穩定與增長公約》。這個公約核心內容是，歐元區國家年度財政赤字、債務總額分別不得超過該國GDP的3%和60%，各成員國應實現中期的財政預算平衡或盈余。具有諷刺意味的是，這一公約最早是由德國提出來的。歐洲主權債務危機的發生，顯然進一步強化了德國對過去錯誤的總結和認識，重塑公債發行約束秩序，恪守財政紀律。這也給那些熱衷于發行公共債務的國家敲響了警鐘，后來國家且行且審慎。endprint