不丹經驗：政府主導下的公眾參與治理

蔡青竹

經過30多年的改革開放，我國在經濟領域創造了“中國奇跡”，政治和社會領域也有諸多改革和進步。在改革發展的關鍵階段，十八屆三中全會適時提出全面深化改革的戰略部署，還首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，提出要通過推進國家治理體系和治理能力現代化完善和發展中國特色社會主義制度。如何改進社會治理方式？又如何形成科學有效的治理體制？在這方面，也許鄰國不丹可以向我們提供一些寶貴經驗。

不丹幸?！吧裨挕?/p>

位于喜馬拉雅山脈東段南坡的不丹，東、北、西三面與中國接壤，南部與印度交界，國土面積3.8萬平方公里，人口僅為73萬，是個名副其實的袖珍國。20世紀60年代，不丹經濟極其落后，交通簡陋，食物短缺，人口普遍貧困，自然災害頻發，教育和醫療水平極端落后。今天的不丹依然貧窮（在聯合國發展署2013年發表的全球人類發展報告中，不丹僅排名第140位），但卻成為了世界上幸福指數最高的幾個國家之一。在世界上大多數國家無奈地走上“先污染，后治理”道路的時候，不丹為了保護環境，舍棄了“短平快”，選擇了“長貴慢”。幾十年的現代化發展過去了，不丹的森林覆蓋率不降反升，法定的森林覆蓋率為60%，現實中已經達到了81%。2004年，聯合國將首屆“地球衛士”獎授予了不丹國王和人民，以表彰不丹為改善地球環境所作出的卓越貢獻。更加難能可貴的是，不丹的自然環境沒有被工業化污染，社會環境也沒有染上常見的現代化疾病。不丹政府從20世紀70年代就開始探索用國民幸?？傊担℅NH）替代國民生產總值（GDP）來指導國家治理。從2008年開始，不丹政府每兩年就對國民幸福進行一次抽樣調查，并據此來調整政策。2006 年英國萊斯特大學社會心理學者懷特（Adrian White）繪制了首份“世界幸福地圖”，不丹排名全球第八，超過了大部分經濟富足的發達國家。

也許，用神話來形容不丹的發展是不準確的。因為神話往往是一蹴而就的，而不丹的發展是腳踏實地的。不丹的不俗成績來源于政府的善治。從20世紀70年代開始，圍繞著提升國民幸?？傊?，不丹逐漸形成了一套獨特的發展和治理模式。在世界銀行的評估中，不丹的政府效能為5.2分，高居世界首位，遠超3.1的平均分。

與世界上大多數爭先恐后走上快速現代化道路不同，不丹堅定不移地走上了一條完全不同的道路，這就是不丹的另類現代化道路。在經濟與自然之間，不丹果斷選擇了自然。為了保護森林資源，不丹政府將地方所有的森林砍伐權收歸中央所有，對以商業為目的的砍伐活動征收印花稅，但是赦免以家用為目的的伐木和撿拾柴火的印花稅；為了將旅游業對自然環境的沖擊控制在最小的程度，不丹政府甚至通過控制道路、規定人數、提高票價的方式來刻意控制旅游業發展。在效率與公平之間，不丹的答案是公平。隨著經濟發展，收入差距必然擴大，但是不丹政府及時采取了各種措施來縮小貧富差距。除了幫助國民脫貧，還引入新的政策調整二次分配。比如，要求高收入的國有企業為社會提供免費資源以調整行業差距，通過所得稅繳納的方式調節高收入等。在傳統與現代之間，不丹更加崇尚傳統。文化傳統是不丹深層心理的一根敏感神經。為了保留傳統文化，民眾上班、上學必須穿著傳統服裝；所有建筑也得依照傳統的藏式風格搭建，最高不能超過六層，不論是醫院、銀行、學?；蚴亲〖?，也不論用的材質是泥土還是鋼筋水泥，無一例外。

不丹良好的治理經驗

歸結起來，不丹良好的治理經驗至少反映在以下五個方面：

頂層設計，未雨綢繆

面對席卷而來的西方民主浪潮，不丹政府意識到西方社會的民主制度有其優秀的一面，尤其是對權力的監督和民主參與。但是，當備受愛戴的國王自上而下地發動起廢除自己權力的運動時，很多人都認為“東西沒壞時就去修理”毫無必要，還有許多不丹民眾非常震驚和疑惑，對老國王戀戀不舍，有些上了年紀的人甚至掩面哭泣。面對民眾對民主政治半推半就、不甚歡迎的態度，不丹政府堅持認為不能把國家的未來交給未知的命運，要用制度來規范政府的力量，從而避免將來可能發生的惡治?！耙粋€好的政府管理系統不依賴于任何個人或者個性，好的政府管理體系能夠發揮積極高效的作用在于它內在的優點，這是我們必須為我們的后代創造的遺產?！眹跣粮裢ㄟ^這種“主動退位”的方式贏得了從容設計自己的新制度的有利時機，自主地控制變化的節奏和方向，而不必在匆忙中把全球化傳來的東西囫圇吞棗。

尊重傳統，獨立從容

不丹在傳統方面的堅持也許讓人覺得沒有必要，甚至有些不自由，這是不丹在廣受好評的同時也讓人詬病得最多的一個方面。但無可否認的是，每個國家都有自身的歷史傳統，而從傳統到現代的過渡非常微妙，在這個過渡期里，保持清醒和自覺十分重要。不丹的政體就充分體現了這種自覺。不丹雖然建立了西方式的三權分立的框架，但框架所包含的內容卻充滿不丹特色。它的議員產生方式，不采取公開競選，而是采用傳統、協商的方法，以避免公開對立的沖突。

國王向下，民眾往上

不丹在從君主制向議會民主制國家的轉型過程中，保留了國王的位置和一定的權力。但是，有國王不等于專權，權力如何運用是問題的關鍵。重視走訪民間是集權和分權的不丹式結合表現之一。集權者主動走訪無權者，使無權者能發出自己的聲音，表達自己的意見。平時，國王總是行走在不丹的各個地方，和人民直接交談。每個國民都可以直接上書，或者把書信留在國王車輛經過的路邊，拿石頭壓住，等他路過時就能下車取走。每當要做發展規劃的時候，國王會親自去參加各地發展計劃的討論，一個地區的規劃總是要經過上下互動來作出最后決定。權力下放是不丹政府的另一個治理經驗。行政上，行政權力下放給地方政府，人力資源下放到基層政府。政治上，成立宗（區）發展委員會和格窩（單元）發展委員會作為代表們討論的場所，鼓勵國民積極參與地方的發展規劃和執行。

結果導向，少說空話

不丹倡導國民幸福指數，大眾參與正是民眾幸福的一個重要保障。不丹在各級政府設立發展委員會，讓國民參與到政策的制定中來。但是，這種參與和西方式的參與有所差別。西方式的參與強調公民權利，而不丹的參與則不是為了一個抽象的口號，而是為了更好的效果。為了能產生一個好的決策，不丹的公眾參與政策側重于廣泛收集民意；為了能更好地執行這個決策，不丹政府充分動員民眾自愿起來行動。由于不丹整體貧困，政府往往沒有資金進行一些地方所需的建設，這時就會鼓勵當地人民來充當免費的勞動力，自己建設自己的家園。這種務實的做法還無形之中增強了社區的凝聚力和人們的歸屬感，同時也充分地體現了國民參與的特色。endprint

充分考慮可能導致的后果

治理需要多方參與，但絕不是胡亂參與，隨隨便便參與。因為公務員是政府官員，熟悉政府運作，又有專業知識，所以在決策中能夠起主導作用。但是，不丹的公務員名額很少，需要很優秀的成績，絕大部分還要有國外學習的背景。也許人們要問，不丹這么貧窮的國家，出國留學的人多嗎？事實上，不丹政府每年都資助成績優異的學生免費出國進修。并且在沒有硬性約束的情況下，99%的留學生在學成后都選擇回國。所以不丹的公務員基本上都擁有國外的學歷。仔細分析這種參與決策的過程，可以看到其中一個隱含的機制：政府歡迎大家參與決策，但要想參與決策，就要先負起學習的責任；學習的成績就如同一道合理的門檻，跨過這道門檻才能充分享受參與政府事務的資格。這樣在很大程度上就避免了民眾盲目的或者不負責任的參與情況。

不丹重視公眾參與治理

習近平總書記強調，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。不丹的治理經驗并不完全適合我國實際，但卻能為我們提供有益的素材。

強調人與社會全面協調發展

中國的改革開放政策激勵和保護了個人追求幸福生活的努力，也成就了令世人矚目的中國模式，但是環境惡化、資源銳減、社會分層化嚴重的現實是我們成長中付出的慘痛代價。發展的目標說一千道一萬，最后歸結起來只有一個，那就是幸福。幸福也許難以衡量，但是可以感受。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。這個目標我們應當時刻謹記。

什么是幸福？不丹人相信物質發展絕對不是衡量人類幸福與否的唯一標準。因為除了物質，還有其他同樣非常重要的東西。比如，文化、政府的善治、公民的社會責任等。如何才能實現幸福？一要嚴控貧富差距。社會發展不能以人的不發展為代價，一部分的人的發展也不能以另一部分人的不發展為代價。不丹的大街上沒有乞丐、游民，暗巷里沒有娼妓、毒梟。從城鎮到鄉間，沒有超級豪宅，也看不到破破爛爛的房子。這里沒有人炫耀財富，皇宮甚至比許多民宅小。經濟發展中必然出現的貧富差距被不丹政府控制到了最低，民眾的相對剝奪感也大大減少，危險的“仇富”心理沒有在這個國家出現。二要大力投資社會領域。社會領域的保障也是控制貧富差距的重要手段。不丹將最多的政府預算投入教育，從幼兒園到十年級是義務教育，農村和城市學校的辦學條件沒有差別，每個國民都有平等的發展權。不丹王國的非正規與繼續教育計劃也被視作發展中國家的一個楷模，這計劃旨在滿足婦女和女童學習的需要，同時推廣不丹的國家語言；再有，不丹九成以上的人口都可享受到基礎的醫療設施服務，免除了國民健康方面的后顧之憂。三要重視環境與生態保護。不丹經驗提醒我們，快樂不是隨機降臨在人們身上的，它來自選擇的結果?！耙泵篮玫纳瞽h境，“不要”被破壞被污染的土地；“要”長遠的可持續發展，“不要”一時的經濟增長。因為一時的破壞可能要今后付出成倍的代價才能挽回，甚至再也無法挽回。

政府在公眾參與的治理中發揮主導作用

西方的民主政體設計不一定適合每個國家，但是公眾參與的治理每個國家都需要。公眾參與的制度設計有利于雙向傳遞信息，有利于讓公眾表達真實的偏好訴求，并就有爭議的問題達成共識，最終還有利于降低政策的執行成本。同時，公眾參與并不等于政府袖手旁觀。再好的計劃，能否落實的關鍵在于政府良好的引導。在公眾參與的治理活動中，政府要積極引領、適時糾偏，發揮四兩撥千斤的主導作用。聯合國轄下的聯合國協會就曾評選不丹為東南亞（含南亞）地區善用非營利組織資源的第一名。過去十年，從十六屆三中全會將“社會建設和管理”納入“五個統籌”到十八大提出建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，我國也一直在積極探索社會管理的方式方法。這是經濟社會發展對黨的執政提出的必然要求，也是中國特色社會主義自身的經驗總結，還是發展中國特色社會主義的必然選擇。

高度重視對本國傳統文化的保護

傳統文化是一國的精神支柱，在建立本國話語權和國家影響力中起著中流砥柱的作用。不丹的傳統主要源自于宗教和身份認同感，佛教是他們的精神財富和幸福心理的來源。不丹的現代化發展沒有以放棄自己的文化認同為代價。不丹實施的國民幸?？傊蹈拍?，看似很現代，其實也包含了濃濃的佛教意蘊。保護環境和自然資源的理念中蘊含著 “萬物有情”“無我”“輪回”的思想，而政府的良善治理也遵循了“業報輪回”的原則。不丹就這樣讓人意外卻又合情合理地將傳統信仰和現代治理融為一體?！皣裥腋？傊怠痹诓坏つ赝菩?0余年后成為了它新的身份識別銘牌。我國在海外建立的孔子學院是我們打出的一張國際牌，在世界范圍內產生了廣泛的積極影響，但也有評論認為我國無法協調好馬克思主義和儒家思想的關系。如何將馬克思主義更好地內化，如何將傳統的儒家學說現代化，是我們要做的一項重要課題。

（作者單位：中共中央黨校）endprint