公務零接待制度是治理接待腐敗的最優選擇

繆國亮

接待腐敗是指在公務接待中發生的腐敗行為，例如用公款來大吃大喝、贈送貴重禮品及進行各種高檔消費。與具有隱秘性的貪污受賄不同，接待腐敗是明目張膽的公開行為，是公開的腐敗。多年來，我國在公務接待中發生的腐敗行為已成為難以治愈的頑疾，嚴重損害黨和政府的形象。2012年12月，黨中央提出關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”和“六項禁令”后，接待腐敗明顯減少。但是，黨中央的規定和禁令要起長效作用，還需要制度的跟進。筆者認為，公務零接待制度是醫治接待腐敗頑癥最快捷、明顯和持久療效的良方。

接待腐敗的產生及治理

為什么接待腐敗會在我國流行多年？這有制度、文化、道德、觀念等方面的原因。從政治體制來說，由于人民代表大會制度和民主法治制度不健全，人大機構和人民群眾難以對政府的財政行為進行有效制約。從經濟體制來說，政府對經濟干預過多，權力范圍過大。從行政體制來說，由于上級掌握了下級的人財物分配權、管理權、審批權，決定下級的生死存亡，下級就要通過高標準的違規接待來討好上級。此外，在關系文化的影響下存在重關系不重制度的觀念，在誠信道德缺失的環境下存在弄虛作假的欺騙行為，再加上官員具有追求自身利益的“經濟人”特性，都是造成接待腐敗泛濫的原因。

如何治理接待腐敗？最重要的是制度建設。思想教育對消除接待腐敗可起促進作用，但它只能是輔助手段，離開制度約束的思想教育是軟弱無力的。運用強力的行政手段治理接待腐敗雖然會快速見效，但如果缺乏制度保障，其治理效果難以持久。治理接待腐敗的制度建設包括改革經濟體制、政治體制、行政體制、財務制度等，例如：簡政放權，規范政府審批，使市場在資源配置中起決定性作用；加強人大對政府預算決算的審查和監督；細化預算編制，降低專項轉移支付比例；完善以財務管理為主要內容的公務接待制度等。

公務零接待制度的有效性分析

鑒于反腐敗的迫切性，本文從快捷、有效的角度來分析，即研究對治理接待腐敗可起快捷有效作用并能持久的措施，這并不否定從根本上解決問題的措施的必要性。

公務零接待是指：取消用于黨政機關（包括所有參照公務員法管理的單位，下同）之間的公務接待費，接待單位不承擔接待對象（指黨政機關，下同）的一切公務活動費用。具體來說，公務零接待的含義有：第一，公務零接待不是不接待，做好接待工作是接待單位的職責；第二，零接待是指接待黨政機關人員的費用為零，即財政預算的“公務接待費”只能用于接待外賓和其他非黨政機關人員，不能用于接待來自黨政機關的外單位人員，這是公務零接待制度的關鍵內容；第三，接待對象的用餐費、住宿費、交通費等全部來訪費用都由接待對象承擔；第四，接待單位不向接待對象贈送禮品；第五，接待單位和接待對象都不能把接待費用轉嫁給第三者。

公務零接待制度可以迅速提高治理接待腐敗的有效性。第一，公務接待費是接待腐敗產生和蔓延的經濟源頭，取消公務接待費就是采取堵死源頭、釜底抽薪的方法，可以快捷、有效、持久治理接待腐敗。第二，只要接待單位的預算不存在用于黨政機關之間的公務接待費支出，在財務制度上就不容易“變通”出用于接待的經費，這使拉關系的公務接待不易開展，關系文化不易對財務制度的執行發生影響。第三，取消了用于黨政機關之間的公務接待費，接待單位在發票報銷上弄虛作假就沒有那么容易了。第四，公務零接待制度使財務人員減輕了來自領導的壓力，使下級單位減輕了來自上級單位的接待壓力，使同級單位之間的接待攀比成為歷史，這都會為財務人員嚴格執行公務接待的財務制度掃除障礙。第五，公務零接待制度實行后，接待單位的公務接待費只能用于接待非黨政機關來訪人員，這就大幅度縮小了公務接待費的使用范圍和金額，從而大幅度降低了監督成本，有利于對公務接待的監督。

由此可見，公務零接待制度對治理接待腐敗具有快捷、明顯的作用。雖然當前接待腐敗現象已經明顯收斂，但行政手段反腐的效果還需要建立制度才能持久。在接待腐敗已成久治難愈的頑癥并有死灰復燃可能性的條件下，動用公務零接待制度這劑猛藥是必然的選擇。

實行公務零接待制度的必要條件

公務零接待制度要能有效發揮作用，必須具備一個必要條件，就是全國各級各地所有黨政機關都統一實行公務零接待制度。

十多年來，我國已有少數農村地區實行了村級公務零接待制度。2013年3月，蘭州市在鄉鎮、街道開始實行公務零接待制度。蘭州市的改革把公務零接待制度的實行機構從非黨政機關的村委會上升到最底層的黨政機關，具有重大意義，但如果采取漸進的改革方式，從蘭州逐步推廣到全國，從鄉鎮（街道）逐步推廣到縣、市、省、中央，則是不可取的。

改革必須一步到位。如果制度不統一，只是在部分單位實行公務零接待制度，就會出現接待不對等的情況：這些單位的人員在外單位受到無償接待，卻無法在本單位用公款接待外單位人員，在講求禮尚往來的文化環境下，實行公務零接待制度的單位就會想方設法甚至弄虛作假搞公款接待，并且這種違規行為會得到其他單位以及上級的“理解”。這樣一來，公務零接待制度就難以為繼，改革就有夭折的危險。

公務零接待制度的建立必須進行頂層設計，由黨中央和國務院統一安排，規定全國各地、各級（從中央到鄉鎮）黨政機關在同一時間開始全部實行公務零接待制度。

公務零接待制度執行的難點和對策

全國各級各地所有黨政機關統一實行公務零接待制度雖然是可行的，但這不等于在實際執行中沒有阻力，如果不認真對待，改革會有失敗的可能。公務零接待制度會損害作為“經濟人”的官員的既得利益，因而會受到來自官員階層的阻力。在公務零接待制度推行之后，部分官員為了自身利益會想方設法違規接待，如超標準接待。這些弄虛作假的做法會有：一是把超標支出記在其他的支出項目上；二是把接待黨政機關人員記賬為接待非黨政機關人員；三是把支出費用轉嫁給下屬單位或有業務關系的單位。

如何避免弄虛作假的違規接待將是實行公務零接待制度的難點。對公務零接待制度實行后出現的違規接待，可以有以下對策：第一，各級黨委，特別是黨中央要真正高度重視解決違規接待問題，絕不可掉以輕心。接待腐敗不是小事，而是關系到共產黨是否得民心的政治問題，是關系到共產黨執政地位能否穩固的大事情，因此絕不能讓改革出現逆轉。共產黨組織的無私為民本質與黨政官員個人的“經濟人”特性是一對矛盾，解決矛盾的關鍵是黨中央的決心和行動：用強有力的制度來約束黨政官員的行為使之符合人民的利益。第二，制定詳細、具體、操作性強的公務接待制度，并向社會公開。第三，依靠群眾力量監督公務接待。各級黨委和政府在下決心之后，要誠心誠意充分發動群眾來監督，獎勵屬實的舉報，要支持鼓勵各種媒體和社會組織參與監督。第四，一旦發現有違規接待，必須依照法規嚴肅處理并公開處理結果，包庇者要承擔責任。

當然，在我國目前的環境下實行這些做法有一定難度，其效果未必很理想，違規接待難以絕跡。但是相比之下，公務零接待制度的實施成本較低，對治理接待腐敗的效果畢竟要比目前的公務接待制度好得多。

（作者系中共廣東省委黨校教授）endprint