政府自身改革要靠“減、 放、管”

陳劍

要正確處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，必須深化政府自身改革。中國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)得多，做了許多不該做或者做不好的事情，許多應(yīng)當(dāng)做、應(yīng)當(dāng)管的事情又沒有做好、管好，束縛了市場潛力和效率的發(fā)揮。要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府需要進(jìn)行自我改革，真正做到有所為、有所不為。加大政府自身改革力度，用三個(gè)字概括，就是“減、放、管”。

“減”：進(jìn)行行政管理體制改革

“減”主要包含以下四層含義：一是簡政，即進(jìn)行行政管理體制改革，將那些本不應(yīng)由政府承擔(dān)的工作交給社會(huì)，將那些大量的本應(yīng)由政府承擔(dān)而政府沒有承擔(dān)的工作接過來。這是理順政府與市場關(guān)系的重要內(nèi)容。通過簡政，轉(zhuǎn)變政府職能，是新一屆政府力主的一項(xiàng)重要改革。十二屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，涉及鐵路政企分開、衛(wèi)生計(jì)生整合、食品藥品監(jiān)管等方面。這次改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能，也是簡政放權(quán)。

目前我國行政管理體制方面存在的問題，主要表現(xiàn)在以下三方面。第一是政府與市場的職能邊界仍不清晰。盡管多年來政府職能歷經(jīng)多次調(diào)整改革，但政企不分、政資不分的現(xiàn)象依然不同程度地存在。其主要表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管得過多、過細(xì)，特別是行政審批事項(xiàng)多，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的健康運(yùn)行，造成一些行業(yè)壟斷經(jīng)營問題突出，等等。政府控制資源太多，對市場的介入太深，政府對生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格管制太多，在諸多行業(yè)和領(lǐng)域阻礙、制約非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及活力。第二是政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能較弱。政府缺位、越位的問題還沒有完全解決，甚至仍較嚴(yán)重。一方面，在一些政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域還存在缺位問題，如市場監(jiān)管職能在一些地方、領(lǐng)域履行不到位；基本公共服務(wù)缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，供給不足。另一方面，在一些本應(yīng)由社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在政府越位問題，政府承擔(dān)了過多的社會(huì)職能，導(dǎo)致政府責(zé)任過大、風(fēng)險(xiǎn)過于集中。第三是政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理，協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制時(shí)有不暢。中央與地方之間的事權(quán)劃分還不十分清晰，財(cái)力配置不盡完善；同級(jí)政府部門之間權(quán)責(zé)不清，個(gè)別部門同時(shí)承擔(dān)著審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等多個(gè)職能，部門之間合作、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，現(xiàn)階段的行政體制改革，即簡政，主要應(yīng)把職能轉(zhuǎn)變放在更為突出的位置，在政府、市場和社會(huì)更為宏觀的公共治理層面考慮政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變問題，簡政限權(quán)，激發(fā)市場、社會(huì)和地方的活力。

二是減少行政審批。政府過多的行政審批，影響了市場經(jīng)濟(jì)的潛能和效率的發(fā)揮。2013年6月19日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，決定再取消和下放32項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。新一屆政府在減少行政審批方面可謂疾步快跑，目前取消和下放行政審批215項(xiàng)，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)承諾在本屆政府內(nèi)取消和下放近600個(gè)項(xiàng)目，已經(jīng)完成逾30%。

三是減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。主要包括以下一些內(nèi)容：首先政府不應(yīng)扮演市場主體的角色。市場主體應(yīng)當(dāng)是人格化的財(cái)產(chǎn)主體，政府不具有承擔(dān)市場主體責(zé)任的能力。其次政府不應(yīng)直接組織融資和操辦項(xiàng)目。如果一個(gè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)決定管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，要上多少個(gè)項(xiàng)目，決定財(cái)政給哪些企業(yè)進(jìn)行投資補(bǔ)貼，必然造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、同質(zhì)化的后果，且投資效益沒有切實(shí)保證。由于對市場缺乏足夠分析，一陣風(fēng)上馬的項(xiàng)目極有可能導(dǎo)致投資效益低。最后不違法設(shè)立行政許可和市場準(zhǔn)入。市場經(jīng)濟(jì)實(shí)行“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一個(gè)公民都可以自由進(jìn)入。

四是減少賦稅。讓企業(yè)輕裝，需要減輕企業(yè)賦稅。新一屆政府一直力主結(jié)構(gòu)性減稅，除了暫免征收部分小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅外，“營改增”（營業(yè)稅改增值稅）的稅制改革也是減少賦稅的一種形式。還有全力壓縮“三公”開支等，都有利于減輕企業(yè)賦稅。通過“減”，將會(huì)降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本和市場交易的成本，從而釋放市場潛力。

“放”：深化行政審批制度改革

關(guān)于“放”，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。只有把該放的權(quán)力放到位，才能激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是政府向市場放權(quán)，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。例如，加快推進(jìn)利率市場化等，這將是金融改革邁出的關(guān)鍵一步。二是政府向社會(huì)放權(quán)，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。三是中央向地方放權(quán)，發(fā)揮地方的優(yōu)勢和積極性，解決財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題，增強(qiáng)地方自主權(quán)。

“管”：創(chuàng)新和改善政府管理

“管”的含義是把該管的事務(wù)管好。政府自身改革不僅要減少和下放權(quán)力，還要?jiǎng)?chuàng)新和改善政府管理，加大對市場的監(jiān)管，管住管好該管的事。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到為市場提供公平競爭的市場環(huán)境上來，轉(zhuǎn)到維護(hù)社會(huì)公平正義上來，轉(zhuǎn)到建設(shè)公共服務(wù)型政府上來。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府自身的管理，杜絕浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。此外，要形成全國統(tǒng)一的市場體系，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，也與政府行為密切相關(guān)。其中關(guān)鍵在于約束行政權(quán)力的濫用，打破地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義。一些地方政府從本地利益出發(fā)搞地區(qū)封鎖，限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場，阻撓公平競爭，人為分割市場，導(dǎo)致市場扭曲。一些帶有資源壟斷性的行業(yè)和市場集中度高的行業(yè)，常常用行政手段限制競爭，一些自然壟斷行業(yè)多方設(shè)置障礙抵制引入市場機(jī)制，都與行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力有關(guān)。抑制行政權(quán)力的濫用，無疑是形成全國統(tǒng)一的市場體系的關(guān)鍵。

（作者系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長）endprint