“神奇公式”下的奇跡

王偉城

摘 要：委員會制度是國家管理的特殊形式之一。委員會制度下，立法機關和行政機關并為一體，即議行一體。瑞士是世界上實行委員會制的唯一一個主權國家。瑞士的委員會制度自1848年開始實行，時至今日已過去100多年。在聯邦委員會制度的“引領”下，瑞士政府被公認為是世界上最穩定的政府之一。對瑞士聯邦委員會制進行整理，以期對其有更深入的了解。

關鍵詞：瑞士聯邦委員會；制度；運行體系

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0034-02

一、瑞士聯邦委員會制度的誕生

委員會是現代議會的最重要的組織元素，是一種十分獨特有效的國家管理形式。委員會制度下立法機關和行政機關高度整合，達到議行一體的程度。瑞士是世界上實行委員會制的唯一一個主權國家。

自1848年起，瑞士便開始實行委員會制。在瑞士還沒有建起一套完整的立憲民主制度時，只能以美國憲法中的相關制度作為參考并予以吸收和借鑒，但是最終瑞士并沒有效仿美國采取總統制，而是獨創了一種特殊的聯邦委員會制度來治理瑞士。

二、以“神奇公式”為線索

對聯邦委員會成員構成的分析。瑞士的議會的委員會制與其獨特的政治體制一樣，也顯現出一定的獨特性。而這些特性背后的一條基本線索就是“神奇公式”。

聯邦委員會作為瑞士國家的最高行政機構，由國民院和聯邦院聯席會議選出的七名委員組成，七名委員中再選出正、副主席各一人。這七名委員來自瑞士國內的四大執政黨。在瑞士聯邦委員會體系下，這四大執政黨根據公平協商原則，按照實際操控的政治力量合理分配名額。這其中最具代表性的例子是20世紀50年代末的一次選舉中，瑞士聯邦委員會建立了一個聯合政府，其中的政黨比例保持多年不變，并且延續了很長時間。政黨比例大致分布如下：瑞士基督教民主人民黨（基民黨）2席；瑞士自由民主黨（自民黨）2席；瑞士社會民主黨（社民黨）2席；瑞士人民黨（人民黨）1席。這種“二、二、二、一”的排列結構被瑞士人稱為“神奇公式”，自它誕生至今的近50年的時間內，這種結構顯示出驚人的穩定性，有力地昭示了瑞士行政權的突出優勢。

即便如此，瑞士基民黨與自民黨的支持率仍然呈現出持續下滑的趨勢，但是人民黨與社民黨的支持度則逐年上升并在20世紀90年代后，逐漸超越了前兩個黨派。2003年12月，瑞士人改變了“神奇公式”的“配方”，瑞士新一屆的聯邦委員會各黨所占的委員比例仍為2：2：2：1，但是瑞士人民黨改變了原來的弱勢，大獲民眾擁護，一躍擁有兩名委員，基督教民主人民黨縮減為一名委員。不論這種分配的比例配方如何，這種獨具瑞士特色的“神奇公式”對瑞士社會的相對穩定做出了長期重要的貢獻。

單純的“神奇公式”還不能做到聯邦委員會成員選拔上的公平，這時一個輔助的“配方”出現了，這就是地域平衡措施。它是對“神奇公式”的完善和補充。截至2000年之前，瑞士聯邦憲法中明確規定了瑞士任何一州都得在聯邦委員會中擁有超過一個的代表權。1987年之前，瑞士聯邦委員是根據其出身地區來確定的州屬的；1987年后，則是依據其曾經擔任過行政及立法機關成員的州或者其居住地區在聯邦議會中的代表地區來判定。不過唯一的疏漏是，并沒有防范候選人為了政治利益而遷居。

瑞士聯邦憲法又于20世紀90年代明確規定了各州與各語區之間在委員名額比例上的分布措施，徹底廢棄了固定席位制。當一位聯邦委員會委員離職后，替補者一般是同黨黨員。但是也偶有例外，比如在2006年，來自德語區的多麗絲·洛伊特哈爾德替換了一位來自法語區委員約瑟夫·戴斯。

就總體來說，委員會中來至少有兩個席位歸屬法語或意大利語地區的委員。2003年以前，從來沒有瑞士任何一個州會在委員會中占有超過一個代表名額。直到2003年委員會中才同時出現兩位同屬于蘇黎世州的委員，二人分別是莫利茨與克里斯多福。

三、“神奇公式”下的瑞士聯邦委員會運行體系

（一）聯邦委員會正、副主席

瑞士聯邦主席與副主席（相當于瑞士正副總統）是從七位委員會委員中選出。按照慣例，瑞士正副由每一位聯邦委員會每年輪流坐莊，也就是說在任委員都有機會擔任瑞士總統與副總統?？偨y與副總統任期都為一年，且不能連任。其中1999年當選的德賴福斯女士是聯邦成立以來第一位聯邦女總統?？偨y年年換，造成瑞士人對當前的“國家元首”不熟悉的有趣現象。有時你會發現有趣的現象，瑞士人對本國當紅明星都很如數家珍，但當被問及本國聯邦總統時，可能會出現搖頭頻現的情況。

瑞士聯邦委員的這種“輪流坐莊”機制為瑞士政治體制帶來很多好處的同時，也有一定的負面作用。由于聯邦主席和副主席的任職時間僅為短短的一年，因此很難制定長期而連貫的施政方針，政府處理公務只能木訥地按照“既定方針”處理千變萬化的問題，往往給外界一種平庸無為的印象。

（二）瑞士聯邦委員會委員的相關職責

每一位瑞士聯邦委員會委員都掌管一個政府部門。瑞士的七位部長不是議會內閣制，而是集體負責制，不因是少數黨選出的部長而被迫辭職。所以，瑞士聯邦政府的人員結構是相當穩定的。這七名委員除非有特殊身體原因或是在任逝世，一般是四年一屆任期。

委員會各項決策基本上都是由瑞士聯邦政府相關部門提前準備好方案的。具體而言，比如聯邦政府雇員薪資的相關政策制定，是由瑞士財政部來提議的。在七位聯邦委員會委員最終表決之前，委員們要對所有的提議逐一審閱，審閱后七位委員必須將他們的具體意見反映給聯邦財政部長。這種方式被稱作“共同報告程序”。委員會的決策是由七名委員中多數委員以口頭表決方式決定的，這些決策大多是依據委員們內部達成的共識所作。

聯邦委員會如果遇到特別重大決策事項，會召開附加的公共會議，附加會議中會邀請各州、黨派，以及社會團體參與。例如提議意在改變聯邦條例，那么討論會議將依法自動召開，此時被討論法案可能會在后期進一步轉入全民公決程序。

（三）行政權服從立法權

聯邦委員會的委員是從聯邦議會議員里選出的。聯邦議會是最高國家權力機關，擁有國家立法權和國家重大事務決策權。聯邦委員會的職責就是服從和貫徹聯邦議會的決定。聯邦委員會無權解散議會。如果委員們發生內部分歧，則交由聯邦議會協調解決。

委員會制雖然本質上并沒有充分體現分權的原則，但確體現了分權的精神。實際上在瑞士也存在三個權力機關，議員一旦進入聯邦委員會就不在享有表決權，而只剩下建議權和表決權。委員會制彌補了上述三個體制的某些缺陷，應當引起人們的關注。

（四）遵從原有的憲政慣例基本原則

由于聯邦委員會就其政治本質而言，仍然是由各個競爭政黨組成的一個大聯合政府，因此仍需要依賴許多憲政慣例來維持內部的政黨平衡性。在這些憲政慣例中，聯合領導原則為尊。該原則要求各聯邦委員會委員即便隸屬于對手政黨也不應該相互批評破壞行政運行體系。所有委員都要無條件地支持委員會的決議，即便該決議與其個人或政黨立場有很大出入。

（五）聯邦委員會成員的就職與卸職

由瑞士聯邦國會兩院選出七位聯邦委員每屆任期為四年，采用秘密投票方式選舉。獲得多數選票的委員自動當選。雖然在形式上任何一名瑞士公民都有入選聯邦委員會的資格，但是實際上被提名的被選舉人絕大多數要求是具有一定政治素養的國會議員。整個選舉過程一般會分成幾個場次，在開始的兩個場次中，任何參選人都可以登記上報他們的名字，自第三場選舉開始，票數墊底的候選人將逐一被淘汰出局。

經過幾輪投票最終選出的候選人在成功當選后仍可以保留原有的黨籍，但是被要求與原所屬黨派在政治和行動上要保持一定的距離。就在職保障而言，當選委員在任期內，不會有因不信任動議或彈劾而被強迫離任的危險。也就是說任期之內委員放心地不間斷擔任其職位。

四、瑞士聯邦委員會委員待遇

據報道，瑞士聯邦委員會聯邦委員上任的第一天，工作人員便會交給其一本《聯邦委員備忘錄》。備忘錄主要規定了任期內這些委員可以享受的特殊待遇。大致涵蓋了如下幾個方面：

第一，相對較高的工資。瑞士法律規定，聯邦委員的工資一般是聯邦機關最高工資級別的125%。此外，他們每人每年還有3萬瑞郎（主席外加1.5萬瑞郎）的活動經費和津貼2萬瑞郎。第二，食宿的優待。包括各種宴請的開支由政府負擔。第三，可以享有免費派發的交通工具。每個聯邦委員會被無償提供一輛公用車和一輛私車，并且提供專職司機一名。第四，優越的文體生活條件。例如伯爾尼的劇院長期免費為聯邦委員提供包廂。聯邦委員可以免費觀看體育比賽和文藝表演等。第五，藝術品免費裝飾。為了充分調動聯邦委員的工作積極性并且起到緩解疲勞舒適身心的效果，聯邦委員們可依據個人愛好，無償使用瑞士聯邦政府收藏的藝術品來裝飾居所和辦公室。

在享受如上優厚待遇的同時，委員們也要承擔十分繁重的工作任務。曾經有一位瑞士聯邦辦公廳主任說過，委員們的工作任務比享有的特權更重。在瑞士一個部長管轄的范圍相當于其他國家幾個部。有時，工作時間每周長達五十個小時以上，形成對比的是瑞士普通公職人員每周工作時間僅為四十個小時左右。而且委員休假很少，且不能去國外度假。高強度的工作使得一些委員身體損耗過度，很多委員最終積勞成疾。有數字統計，到目前為止已有二十多名聯邦委員卒于工作崗位上。

五、結語

像瑞士這樣自然資源極其匱乏、幾乎沒有工業資源、缺少“天助”的國家，而竟然能夠政治清明，國泰民安，經濟發達。都與瑞士的聯邦委員會制度的貢獻密不可分，難怪它的聯邦委員會制度為政治學者所重視，被譽為民主政治中三大類型之一，與內閣制、總統制鼎足而立。今后我們更應關注瑞士的這項制度，挖掘其更深層次的優越性，以期為我國建設事業所借鑒。

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