我國特色對口支援模式回顧與評述

楊蘇琳

摘 要：我國特色對口支援已運行近三十年，在其實踐發展的過程中，對于促進經濟欠發達地區和民族地區的經濟社會發展、增強各地區間的交流與合作、加強民族團結與合作等起到了積極作用，同時也暴露出自身所存在的問題。在立足文獻的基礎上，對我國特色對口支援的概念、研究現狀進行了梳理和分析，提出了目前研究存在的問題，以及研究趨勢展望。

關鍵詞：對口支援；研究現狀；橫向財政轉移支付

中圖分類號：F812.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0026-02

我國的對口支援是在我國特殊的政治環境中產生、發展和不斷完善的一項政策模式，在我國特殊的政治經濟社會環境中，其對我國的發展產生了良好的政治效應、經濟效應、環境效應等，但是在其運行發展的三十多年間沒有一個規范化、法制化的制度，缺乏理論支撐，在其實施過程中出現了一定的問題。同時，針對對口支援是否具有橫向轉移支付的性質、如果其具有橫向轉移支付的性質該如何將其法制化和規范化等等問題也頗有爭議。

一、對口支援概念的界定

對于對口支援，國內學者從對口支援的形式給出了不同的定義，即經濟發達地區對于欠發達地區的幫扶。伍文中（2012）和李君（2013）都將其定義為：“中國特色的對口支援其實就是經濟發達地區對上級指定的欠發達地區或民族地區給予人、財、物方面的幫助和支持，是一種基于財政平衡視角下的政府行為”[1]；王瑋（2010）將其定義為：“所謂‘對口支援指的是在上級政府的統一領導下，組織和安排經濟發達地區和各政府部門對指定的欠發達地區或民族地區給予人、財、物方面的幫助和支持”[2]；趙明剛（2011）將其定義為：“所謂‘對口支援，即結對支援，它是社會主義制度優越性和大協作精神的體現，是區域、行業乃至部門間開展合作與交流的有效形式。通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區域或某一行業，采取不同區域或行業之間結對形成支援關系，使雙方區位或行業的優勢得到有效發揮。在對口支援中，提倡優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展”[3]；鄭剛（2012）將其定義為：“對口支援是指由政府啟動，在區域、行業乃至部門間建立起長期的、穩定的、相互協作的幫扶關系，利用支援方的物質財富和智力資源，促進受援方得到發展的一項援助制度。它是我國社會主義制度優越性和大協作精神的具體體現”[4]。

綜上所述，可以看出我國特色對口支援的主體是經濟發達的地區或者區域，客體是經上級指定的欠發達的地區或民族地區，以及某一行業或部門，目的是給予欠發達地區或民族地區人、財、物方面的幫助和支持，使受援方得到發展，雙方優勢得到有效發揮。

二、我國特色對口支援的研究現狀

（一）對口支援的特點

從我國特色對口支援的形式和實踐發展來看，可以從范圍與領域、內容、戰略功能三個方面來分析對口支援的特點。伍文中（2012）、李君（2013）等學者分析了這三個方面，首先，在范圍與領域方面不斷擴大和深化，由“結對子”到“舉國行動”；其次，在內容方面，日漸豐富，由初期的物資“硬件”擴展到人才、技術等“軟件”支援；第三，在戰略功能方面，漸趨成熟，從“輸血型”向“造血型”戰略功能轉變[1]。

徐陽光（2011）則從對口支援的本質、內容范疇、機制特征三個方面來分析對口支援的特點。首先，本質上具有橫向轉移支付的雛形。目前我國還沒有一個規范化、公式化、法制化的橫向轉移支付制度，但具有橫向轉移支付性質的“對口支援”早已存在，從本質上來說，對口支援就是橫向轉移支付的表現，屬于政策層面的操作。徐陽光（2011）將其界定為“橫向轉移支付的雛形”，如能進一步從制度上實現法制化，將可由此構建起中國的橫向轉移支付法律制度。其次，內容上超出了財政轉移支付的范疇。從對口支援的實踐發展來看，其支援的內容從最初的物資、資金支援發展到了人才、技術、項目合作等方面，突出了“造血”的理念，從此意義上來講，我國特色對口資源機制的內容已經超出了財政轉移支付的范疇。第三，機制具有明顯的政策主導型特征。由于相關法律的缺失，對口支援機制主要是作為一種政策措施來落實的，因此，具有明顯的政策性特征。可以說，整個對口支援都是倚仗中央政府的權威和政策精神來執行的[5]。

（二）對口支援存在的問題

我國對口支援運行三十多年來，其范圍和領域得到了擴展，從最初的物資支援、資金支援的硬件支援，到后來的人才支援、技術支援、項目支援等方面的軟件支援，涉及受援地的農業、工業、經濟發展、教育、醫療衛生、基礎設施建設等多個領域，在促進經濟欠發達地區和民族地區的經濟社會發展、增強各地區間的交流與合作、加強民族團結與合作等方面起到了積極的促進作用。但對口支援始終作為一項非法制化、非制度化的以政府政策形式而存在，在深入發展中無疑暴露出自身存在的問題。筆者主要從對口支援的進出機制、實施機制、評估機制三個方面進行了綜合概括。

1.缺乏標準化的進出機制，對口支援的地區和范圍選擇存在不確定性。多年以來，對口支援具有顯著的計劃性色彩、政治式動員、政治任務性質，以及應急性和臨時性的特點，同時對口支援法律制度的不健全，到目前對于“什么情況下啟動對口支援；什么時候退出對口支援；災難和損失達到何種程度時啟動對口支援；支援方的選擇是中央單方面決定還是地方政府主動請纓，還是商定或者法定”等等問題，缺乏法律層面的規定，導致對口支援的進出機制存在隨意性和不確定性。

2.實施機制過分依賴于中央的權威。由于對口支援機制在法律制度上的缺失，加之一直以來是作為政府的政策性文件形式而存在，導致其實施和貫徹主要是依賴于中央政府的權威。法律制度的缺失導致相應法律責任的缺失，各地方政府在對口支援實施過程中的積極性和主動性也就大打折扣，這種情況下中央政府的權威就顯得特別重要。

3.缺乏有效的評估機制，可能導致政府間的不當競爭。由于對口支援自身具有的政治任務性質，更多是摻入了感情因素，而缺乏有效的評估機制。在當前的政治體制下，政治任務的評估往往缺乏可操作的標準和依據，也因為政治任務的保密性而沒有公開評估的要求[6]。因此可能導致各地方政府的“政績工程”現象、政府間的財政競爭、對口支援過程中的速度和水平比拼現象等。

（三）從對口支援到橫向財政轉移支付

在新的社會經濟形勢下，針對對口支援自身在運行過程中所暴露出的問題，對其進行完善是勢在必行的。實行分稅制改革以來，學者們紛紛建議在我國建立以縱向和橫向相結合的財政轉移支付制度。結合目前我國的財政均衡體制來看，我國尚沒有規范意義上的橫向財政轉移支付制度，而具有橫向財政轉移支付特征的對口支援在我國已實行了近三十年，因此有學者以對口支援的實踐和發展來論證我國引入橫向財政轉移支付的必要性和可行性，同時，也有學者從我國不具備建立橫向財政轉移支付制度條件的角度來論證以已經實行多年的對口支援為基礎來建立橫向財政轉移支付制度的改革是行不通的。

一種觀點是在分析了對口支援的實踐與發展、帶來的歷史功績、國家財政均衡體系建設等方面來論述了對口支援向橫向財政轉移支付的必要性和可行性。首先，必要性。伍文中、張楊、劉曉萍（2014）在分析了我國財政均衡體系建設需要、我國特色對口支援推動區域間經濟發展和民族團結等歷史功績的基礎上，提出“我國的對口支援改革應該跳出對口支援的歷史功績，立足未來，對其進行頂層設計。應該基于國家財政均衡體系建設的需要，對其進行歸并、劃轉、重塑，將其具有均等化功能的部分內容歸并到橫向財政轉移支付歸屬于國家財政均衡體系，使其日益規范化、法制化”[6]；其次，可行性。伍文中、張楊、劉曉萍（2014）從歷史經驗、民族感情、財政技術三個方面分析了對口支援向橫向財政轉移支付的可行性。對口支援運行近三十年的實踐經驗，加強了少數民族地區與內地地區之間、西部與東部地區之間的感情，加之我國財政管理的信息化建設和精細化管理提供了技術支撐。進而，學者徐陽光（2011）和李君（2013）都建議“改革對口支援機制，將其作為橫向財政轉移支付制度的現實基礎，在法治軌道上完善中國的財政轉移支付制度體系，推動區域協作和協調發展。”[7]

另一種觀點是在分析了我國不具備建立橫向財政轉移支付制度條件的基礎上，提出以已經實行多年的對口支援為基礎建立橫向財政轉移支付制度的改革是行不通的。王瑋（2010）提出“對口支援機制的改革方向是將其定位為臨時性的應急措施，僅在發生特大自然災害或突發事件時才啟用它，而不宜繼續擴大規模和實施范圍，更不應將其常態化。現行對口支援中對欠發達地區和民族地區的援助、對口扶貧協作、支援‘三峽工程等重大建設項目以及教育部組織實施‘對口支援西部地區學校計劃等都應當納入政府間縱向財政轉移支付體系中，統一由財政部門按照規范化、科學化和民主化等要求用于地區財政平衡和公共服務均等化。在納入統一的政府間財政轉移支付體系之后，對口支援原先存在的‘欠規范、‘橫向財政平衡效應不明顯和‘多頭管理等問題將逐步得到解決。”[2]

三、研究趨勢展望

（一）研究存在的問題

基于對對口支援文獻資料的評述與回顧，我們能夠清晰地看出對其研究還存在的問題：對于對口支援的學術研究目前僅限于國內學者的研究，在國外的研究中暫時找不到與對口支援對應的相關研究。在國內的研究當中，專門針對對口支援政策方面的研究并不多，專門的著述也比較少，而紀實性的文章相對較多，主要是從特定地區的對口支援在經濟效益角度所取得的成效進行研究，大多是定量分析，且大多是以論文的形式呈現，缺乏全面的、系統的理論性分析和總結。另一方面，理論研究領域過于狹隘，大多是僅從某一方面或者某一特定的領域進行研究，缺乏系統性的分析研究。比如：李盛全（1998）針對三峽工程庫區移民對口支援的研究等等。

（二）研究趨勢的展望

綜合上述，筆者認為對于我國特色對口支援的研究趨勢展望可以從兩個方面概括：一方面，針對目前對口支援研究存在的問題，應該從理論性、系統性的角度加強研究；另一方面，結合我國財政均衡體制建設的需要和對口支援的實踐，研究如何構建我國財政均衡體制、對口支援納入我國財政均衡體制的實現路徑以及其是整體推進還是專項突破的問題等[6]。

參考文獻：

[1]伍文中.從對口支援到橫向財政轉移支付：文獻綜述及未來研究趨勢[J].財經論叢，2012（1）：34-39.

[2]王瑋.中國能引入橫向財政平衡機制嗎？——兼論“對口支援”的改革[J].財貿研究，2010（2）：63-69.

[3]趙明剛.中國特色對口支援模式研究[J].社會主義研究，2011（2）：56-61.

[4]鄭剛.建立教育對口支援長效機制的政策分析[J].中國教育學刊，2012（7）：17-20.

[5]徐陽光.橫向財政轉移支付立法與政府間財政關系的構建[J].安徽大學學報：哲學社會科學版，2011（5）.

[6]伍文中，張楊，劉曉萍.從對口支援到橫向財政轉移支付：基于國家財政均衡體系的思考[J].財經論叢，2014（1）：36-41.

[7]李君.從中國式對口支援看橫向財政轉移支付制度[J].青年科學，2013（4）：108-109.