協商民主視角下動物疫情公共危機治理探討

高益云　賀林波

摘 要：從2002年SARS疫情發生到去年的“黃浦江死豬漂浮事件”，動物疫情公共危機頻繁發生，從發生以來就備受社會各界的廣泛關注，雖然全國上下已建立了應對動物疫情公共危機的體系，但還是存在很多的不完善。試著從協商民主的角度來探討動物疫情公共危機的治理路徑，闡述了協商民主理論原理，概括了協商民主在動物疫情公共危機治理中可能的實現方式。在此基礎上，建構了階段、程序、主持人和方法四位一體的動物疫情公共危機協商民主治理機制。

關鍵詞：動物疫情；公共危機；協商民主；治理路徑

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0019-03

十八屆三中全會指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。可見，協商民主的處理方式已越來越受到國家社會的關注。雖然在我國，協商民主的方式起步較晚，到目前的應用的案例也不是很多，但它確以成為一股不可抵擋的潮流。那么協商民主的方式是否能夠運用到動物疫情公共危機的處理當中了？這是一個非常值得探討的問題。本文通過考察協商民主在動物疫情公共危機中的實現形式、治理機制等問題對此進行回應。

一、協商民主理論

當代西方多元主義文化和普遍沖突的現實促進了協商民主理論的興起。1980年，約瑟夫·畢塞特教授在《協商民主：共和政府的多數原則》中首次提出“協商民主”一詞。但是，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩才真正賦予了協商民主的動力。協商民主理論的雛形是由美國哲學家羅爾斯提出的。在其名著《正義論》中，羅爾斯提出，為了就社會資源分配的正義原則達成一致意見，要設立“無知之幕”，屏蔽參與者的個人偏見，保留其理性慎思的能力，通過“反思的平衡”來推出一致認同的正義原則[1]。也就是說，在消除了個人偏見的基礎上，人類經過理性慎思能夠形成對正義原則的共識。哈貝馬斯認為，在實際的決策過程中，個人偏見的形成與社會結構有直接關系，真實的社會中并不存在純粹理性慎思的條件，但是通過設置一些“商談”的限制性條件和程序，可以促進擁有個人偏見的社會主體增進相互的認識或了解，最大限度的達成共識[2]。當這種民主模式傳入中國的時候，就立馬引起了社會各界的廣泛關注。

近年來，協商民主逐漸擺脫了理論上的爭議，向著科學化、技術化的方向發展，在政治實驗中證明或證偽協商民主解決社會沖突的作用成為最新的發展趨勢。澳大利亞的John Dryzek教授通過政治實驗指出，在公共治理領域，協商民主是解決社會沖突的有效方式。斯坦福大學的James Fishkin教授通過政治實驗發現，協商民主在促進對話和增進共識，以及對社會沖突的控制和解決存在著積極的作用。國內也進行過一些著名的協商民主政治實驗，比如浙江溫嶺的協商民主實驗、廣東外嫁女協商民主實驗等[3]。但是其有效性還有待觀察。有學者覺得，國內協商民主政治實驗效果存疑的主要原因可能是，協商民主的技術、方法和程序還有待完善[4]。

二、協商民主在動物疫情公共危機治理中的實現形式

協商民主以“對話為中心”的特征似乎與疫情公共危機治理“應急性”的要求相背。協商民主的內核是相關利益主體“平等理性的商討”，在協商的基礎上做出決策，采取行動。動物疫情公共危機的核心是采取緊急決策和行動，防止疫情危機的社會危害進一步擴大。前者要求充分協商，對時間和結果沒有緊迫的要求，后者要求采取緊急措施或行動，對時間和結果都有相當緊迫的要求。這是否就意味著疫情公共危機治理中沒有協商協商民主存在的余地呢？我們認為，這種抽象的判斷并不能否認疫情公共危機治理協商民主無法共存，實際上協商民主完全可以以不同的形式存在于疫情公共危機治理中，并且能夠起到加強疫情公共危機治理能力的作用。

根據動物疫情公共危機發生發展的規律，協商民主在疫情危機治理中表現為事前協商、事中協商和事后協商等基本形式。公共危機演化機理的研究，目前已形成階段型、擴散型、因果型、情景型等幾種典型類型。其中階段型研究最具典型，國外學者提出的三階段理論，即危機前、危機中、危機后三階段模型最具代表性，也獲得了廣泛地認同。根據公共危機演化的三階段模型，疫情危機治理也相應地區分為危機前治理、危機中治理和危機后治理，每個階段的治理目標有顯著差異。危機前治理以預防和控制為主，危機中治理以應急處置為主，而危機后治理以善后恢復為主。疫情危機發生前，危機一般處于醞釀階段，形成危機的要素在逐漸聚集，但由于沒有出現明顯的危害征兆，政府采取的預防和控制措施往往難以獲得民眾的理解和支持，增加疫情危機前治理的阻力；疫情危機發生后，危機所帶來的社會危害己經顯現，民眾容易形成恐慌心理、羊群心理等非理性心態，對政府采取的應急處置措施不信任，甚至實施與政府處置措施對立的行為，影響政府應對疫情危機的能力，甚至可能造成次生或衍生危害；疫情危機結束后，在疫情危機中受到損害的人（包括心理、人身和財產上的損害），可能會產生受到不公正對待的心理，積累對政府或社會的不滿情緒，以弱者姿態挑戰政府的善后處理還可能會引起社會的廣泛贊同，甚至會由此產生次生或衍生突發事件。很明顯，危機前、危機中和危機后的利益相關主體及心理狀態是非常不同的，疫情危機治理面臨的場景也存在較大的差別，只有危機前、危機中和危機后分別采取事前、事中和事后的協商民主形式才能有效提高疫情危機治理能力。

三、動物疫情公共危機協商民主治理機制的建構

協商民主在疫情危機治理中有顯著作用，在疫情危機治理的不同階段，協商民主有不同的實現形式。然而，要保證不同形式的協商民主能夠在疫情危機治理中充分發揮作用，必須建立一套體系完整、符合理性商談要求的協商民主機制，構建協商民主階段、程序、主持人、參與人和方法等具體制度，為疫情危機中的協商民主治理保駕護航。

首先，要明確疫情危機協商民主治理的不同階段，確定不同階段的主要任務。協商民主治理是一種以“對話”為中心，以“理性商談”為方法，以“共識”為目標的治理模式。然而，在對話的過程中，對立各方容易被無關話語或行動激發對立情緒，導致非理性的言語或行動，進一步激發社會沖突或矛盾。因此，必須明確的是，疫情危機協商民主治理并非是一種非常簡單的治理方式，而是必須綜合運用政治學、社會學、心理學和法學等學科知識的專業化、科學化和技術化的具有綜合性的治理方式。為此，我們首先必須將疫情危機中協商民主治理區分為不同的階段，明確不同階段的主要任務。根據協商民主治理的基本原理，協商民主治理應當區分為準備、商談和結論等三個基本階段[5]。在準備階段，要根據疫情危機治理的不同階段及相應的特征和要求，明確疫情危機協商民主治理的商談主題、程序、主持人、參與人和方法；在商談階段，要做好協商民主治理的商談保障工作，保證主持人的中立性，根據疫情危機治理的實際情形決定參與人的參與方式，保證商談程序的正義性；在結論階段，要保證中立主持人有足夠的能力闡述對立各方的事實與理由，要采取適當的方法促進對立各方共識的達成等。區分疫情危機協商民主治理的不同階段，是疫情危機協商民主治理機制建構的前提。

其次，要建立具有正義性的疫情危機協商民主治理程序制度。在疫情危機協商民主治理機制中，最重要的是需要建立具有正義性的協商民主治理程序制度。一般而言，協商民主治理程序制度應當符合“自然正義”原則的要求[6]。“自然正義”原則是一項古老的程序正義原則，有兩個基本要求，一是“任何人不能成為自己的法官”，要求協商主持人保持與協商參與人之間沒有利害關系，否則就無法獲得協商參與人的充分信任；二是“充分聽取各方的意見”，要求保障協商參與人充分發表自己意見的權利，不得采取不正當的方式干預協商參與人表達意見。除此之外，協商民主治理還應滿足“實質正義”原則的要求。“實質正義”原則比較復雜且充滿爭議，但是還是存在基本共識的，一是合法性要求。協商民主治理商談的主題、商談過程和商談結論不能違反法律的禁止性規定；二是自愿性要求。協商民主治理的核心在于“理性商談”，決定是否商談也是理性的表現之一。因此，在協商民主治理程序建構過程中，不能采用司法程序的方式，必須保障協商參與人的自愿性，包括參與自愿和對協商結論認同的自愿等；三是保障性要求。協商民主治理過程中，多數人一致同意的意見容易對少數不同意見者形成壓力，很可能多數意見以犧牲少數意見者的合法利益為代價。為了避免這種侵犯協商參與人權利情形的出現，協商民主治理程序必須建立協商結論排除制度，將損害少數人利益來滿足多數人利益的協商結論排除在可接受的范圍之外。

第三，要建立具有中立性的疫情危機協商民主治理主持人制度。在疫情危機協商民主治理機制中，具有中立性的主持人制度是關鍵環節。在中國傳統的協商方式中，主持人一般由行政領導兼任，這實際上并不是一種非常良好的制度設計。如果要解決的問題本身就是政府與民眾之間的矛盾，那么由行政領導擔任主持人無疑違反了“任何人不能成為自己的法官”的程序正義原則，使協商民主治理的公正性受到質疑，民眾也會擔心受到行政領導的批評或處罰而不敢理性參與商談。因此，在建立中立性的疫情危機協商民主主持人制度，先要建立主持人選拔制度，根據疫情危機的類型與特征，選拔與所爭議問題無關的人作為主持人；疫情危機協商民主治理中對主持人的要求非常高，不僅要有高超的協商技巧和豐富的協商經驗，擅于處理協商過程中的突發狀況，擅長概括歸納和引導協商參與人理性表達，而且要有良好的責任心和社會公信力。因此，要建立協商主持人的發現、培訓和選擇制度，建立協商主持人專家庫，對協商主持人進行協商技巧和責任方面的專項培訓，采用政府推薦、協商參與人共同選擇協商主持人的方法等。

第四，要建立具有代表性的疫情危機協商民主治理參與人制度。在疫情危機協商民主治理機制中，具有代表性的協商民主治理參與人制度是重要環節。從理論上而言，每一個受到疫情危機治理影響的人都應當參與到協商過程中來，然而在實際情形中，存在著參與人規模過大、不愿意參與協商和參與人表達有缺陷等問題，為了達到合理確定協商參與規模，同時使協商參與人具有代表性和良好的參與素質，可以根據疫情危機治理的實際需要，分別采用隨機抽樣、自愿參與和主辦方指定等多種確定協商參與人的方法。隨機抽樣確定協商參與人的方法一般適用于協商參與人規模較大而影響理性商談進行的情形。一般情形下，可以先將所有可能的協商參與人輸入計算機，建立協商參與人數據庫，然后利用計算機程序隨機抽樣，再征詢被抽到的協商參與人是否有意愿參與協商，與愿意參與協商的參與人進行訪談確定其是否具有相應的表達能力，淘汰表達有缺陷的協商參與人，對缺額的協商參與人再一次進行隨機抽樣，只到確定適度規模且有表達能力的協商參與人為止；自愿參與確定協商參與人的方法一般適用于協商參與人規模較少的情形。一般情形下可以由主辦方向所有協商參與人征詢參與意見，在其愿意參與協商的前提下確定協商參與人；主辦方指定的方式是指由主辦方直接指定某些人作為協商參與人的確定協商參與人的方法。主辦方指定使得協商參與人的確定體現了主辦方的意志，其公正性會受到質疑，一般只能適用于突發事件治理的特殊情形中，疫情危機就屬于其中的一種，在情況緊急下必須馬上確定協商參與人，否則就不可能采取有針對性的應急處置措施等。

第五，要明確具有科學性的疫情危機協商民主治理方法。在疫情危機協商民主治理機制中，協商方法的選擇對疫情危機協商民主治理的效果有重要影響。一般而言，最主要的協商方法有口頭協商和書面協商等兩種方法。口頭協商是指在協商主持人的引導下，由協商參與人表達自己的訴求及理由，由對立的協商參與人進行反駁和舉證。口頭協商需要協商參與人之間面對面交流，容易滋生對立情緒，需要協商主持人有高超的控制商談的技巧和經驗；書面協商是指由協商參與人提出書面訴求，由對立協商參與人以書面方式回應進行協商的方法。書面協商具有協商方式靈活，不受時間地點限制的優勢，但是對書面表達能力要求較高，只適合于文化層次較高的協商參與人。

參考文獻：

[1][美]羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，1999：57-85.

[2][德]哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿，譯.北京：.上海：三聯書店，2003：23-27.

[3][澳]何包鋼.協商民主和協商治理：建構一個理性且成熟的公民社會[J].開放時代，2012（4）.

[4][澳]何包鋼.中國民主協商制度[J].陳承新，譯.浙江大學學報：人文社會科學版，2005（5）.

[5][澳]何包鋼.協商民主：理論、方法和實踐.北京：中國社會科學出版社，2008.

[6][英]賓默爾.自然正義[M].李晉，譯.上海：上海財經大學出版社有限公司，2010.