縣域經濟發展方式轉變研究

■周金堂 張建清

縣域經濟屬于有地域特色的區域經濟范疇。縣域經濟作為國民經濟的基礎和區域經濟的重要組成部分，其發展現狀和發展方式的選擇與采用，對促進轉變區域發展方式、調整經濟結構起著至關重要的作用。在堅持穩中求進的工作總基調，統籌穩增長、調結構、促改革，創新宏觀經濟管理方式的實踐中，必須充分認識到:縣域的科學發展對于全面建成小康社會事關重大;縣域經濟發展的質量、速度、模式對促進轉變發展方式、調整經濟結構的基礎性、全局性、關鍵性的作用十分突出。

一、影響轉變縣域經濟發展方式的客觀條件與主要因素

促進區域發展，離不開縣域的響應和群體聯動。從我國縣域經濟發展的總體態勢上看，加快發展、加速發展、奮力趕超、做大做強是一種趨勢，但與之相伴的是發展不協調、不平衡、環境保護壓力大，能源資源消耗多，農民就業難和收入水平偏低等問題。

(一)縣域發展不平衡嚴重影響區域協調發展和全國同步建成小康社會目標的實現

據中國社會科學院工業經濟研究所《中國縣域經濟推動產業升級實踐》課題組和有關研究成果的反映:2010年，全國縣域經濟總量占全國經濟總量的近50%，縣域人均地區生產總值是全國平均數的70%，是全國中心城區的50%;縣域之間差異性非常大，全國人均地區生產總值最高100個縣的平均值是最低100個縣的平均值的15倍以上。四大區域的縣與縣之間要素稟賦、生態環境等差異較大，經濟、社會發展水平參差不齊，再加上投資與消費關系失衡，收入與分配、改革與創新等遇到的新問題、新情況的影響，這使得轉變縣域發展方式，調整經濟結構，面臨的問題更多，情況更為復雜。

2010年底，我國縣(縣級市、縣、自治縣，不含縣級行政區劃的市轄區、旗、自治旗)共1948個，縣域行政區域土地面積約為880．6萬平方公里，約占全國陸地總面積的91．72%，縣域人口91311萬，占全國總人口的68．1%。縣級財政收入占國家財政收入的比重為12%，比縣域經濟總量占全國經濟總量的比重低38．7個百分點，加上縣域之間差異性非常大，從表1可以看出，區域發展不平衡不協調是導致縣域在統籌區域、城鄉、國內外、人與自然協調發展的宏觀調控中面臨挑戰更為嚴峻和壓力前所未有的主要原因。

表1 2010年全國及部分省市區人均GDP (單位:元)

從縣域人口平均規模、人均GDP、縣域生產總值、地方財政收入平均規模來看，很多縣域還沒有達到平均規模，發達縣的上述四個指標大大超過了平均規模。人均地區生產總值，全國除四個直轄市外，2010年江蘇的人均地區生產總值最高，達到了52840元，而貴州的人均地區生產總值最低，只有13119元，最高(江蘇)人均地區生產總值是最低(貴州)的4倍之多，盡管從區域經濟增長的速度上看，2007年西部超過了東部，2008年中西部都超過了東部，但在城鄉居民創造財富的能力、收入消費水平、城鄉公共服務均等化程度、受教育程度和幸福感方面，東部與中西部和東北老工業基地的差距依然很大，再加上處于不同區域的縣與縣之間客觀存在的差距，使得我國縣域轉變發展方式、調整經濟結構、優化產業布局的任務更重，壓力更大。

(二)城鎮化進程總體上呈加快趨勢，但省市區之間的發展差距對縣域城鎮化影響深遠

改革開放以來，隨著經濟增長和社會進步，我國城鎮化進程加快，從1978年到2010年，城市數量由193個增加到653個，建制鎮由2173個增加到19410個，市鎮總人口由1．7億人增加到6．7億人，占全國總人口的比重由17．9%提升到49．95%。2011年，我國城鎮化率為51．3%，2012年為52．67%。我國城鎮化的速度和規模是世界歷史上罕見的。英國、美國、法國等發達國家的城市化大致經歷了100年、60年和65年，實現了從20%到50%的跨越，而我國只用了30年。德國和巴西從36%左右提高到50%，分別用了29年和14年，而我國只用了11年。目前，全國工業總產出的50%、國內生產總值的70%、國家稅收的80%、第三產業增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上都集中在城市。省市區之間城鎮化差距較大的現狀對縣域城鎮化的影響很大，表2列出了我國四大經濟板塊中部分省(自治區)城鎮化率。

表2 全國及部分省市區城市化進程(城市化率)(單位:%)

表2中有四省的城鎮化水平低于全國平均水平，廣東、黑龍江、湖北三省高于平均水平，但黑龍江的城鎮化水平增速較慢，河南和江西的增速較快，河南從2000年的23．2%提高到2011年的40．57%，上升了17．37個百分點;江西在2000年至2011年期間上升了18．03個百分點。不同省市區城鎮化增速快慢不一對縣域城鎮化影響較大。隨著城市圈越圈越大、城市群越建越多、城市帶越拉越長和大中城市建設規劃的調整，不少縣變成城區，鄉鎮變成街辦。縣域城鎮化的真實情況被這種行政區劃的“驟變”所掩蓋。如果不重視全國縣域的新型城鎮化，擴大內需、保護環境、協調推進工業化、農業現代化的目標就很難實現。

隨著縣域經濟的快速發展，不少縣的縣城和中心鎮成為吸納農村轉移勞動力的有效載體，縣域城鎮化率也得到明顯提高。2003年至2010年，全國縣域的平均城鎮化率從15．39%提高到18．70%，農村人口向小城鎮集中的趨勢開始呈現。另一方面，與全國平均水平相比，縣域的城鎮化率仍然處于較低水平，2010年，全國城鎮化率已經達到了49．95%，比縣域高出21．15個百分點，見表3。

縣域平均城鎮化率和全國平均城鎮化率的差距十分突出。這種差距也說明縣域城鎮化率的提升還有較大的空間。隨著城市化的深度發展，大城市的就業門檻、生活成本越來越高，這就使農民工難以在大城市生活。相反，小城鎮則在總體承擔生產職能，產業工人只需要一定的技術培訓就可以上崗，從而成為吸納大批低技術工人的主要載體。據調查，全國31個省會大城市有農民工2000萬人，占農民工總數的20%。由于大城市產業升級和職能轉變及生活成本的大幅度提升，預計5－10年后，這個比重將下降到5%左右。地級以上非省會城市約260個，其中有100個百萬人口的大城市，目前吸納農民工2320萬人，占農民工總數的22．1%，預計在5－10年內將下降到15%左右。近2000個縣城有農民工占總數的30%，預計到2020年將升至65%。這就是說，到2020年我國的非農業就業將通過縣域的城鎮化發展來得到有效的解決。黨的十八屆三中全會《決定》指出:“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展、促進城鎮化和新農村建設協調推進。”可見，未來一段時期內，縣域將會成為推進農業轉移人口市民化和經濟轉型發展的重要載體。

表3 縣域城鎮化進展情況 (單位:%)

(三)城鄉居民收入、消費水平懸殊，使得縣域轉方式、調結構難度大且內生動力不足

我國縣域地域范圍廣，人口眾多，“三農”問題嚴重。改革開放后，城鄉收入差距曾一度有所縮小，1983年城鄉居民人均收入比為1．82∶1，但后來又逐步拉大，2013年擴大到3．03∶1。從絕對差距來看，1978年農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入相差209．8元，1992年差距突破千元大關，達到1242．6元，2013年達到18059元。

改革開放30多年來，各地居民收入有了大幅度增長，但不同地區間收入差距在拉大。2009年我國東部地區年人均收入為38587元，西部地區為18090元，差距達2萬余元。從省際差別來看，最高的上海市年人均收入為76976元，最低的貴州省為9187元，兩地相差67789元。據2010年有關數據，全國4007萬貧困人口中，中西部地區所占比重高達94．1%。另外，城鄉居民收入差距一個重要的方面是財產性收入的差距，2005年到2010年城鄉居民財產性收入差距從2．2:1擴大到2．6:1，并且有進一步擴大的趨勢。

表4 城鄉居民收入、消費比較表(單位:元)

擴大內需，要合理增加城鄉居民特別是低收入群眾收入，拓寬和開發消費領域。從國際經驗看，在人均GDP達到3000美元的時候，投資出口對GDP的影響呈下降趨勢，消費開始成為經濟增長的主要動力。2010年，我國人均GDP超過4000美元，正處在提升消費率的歷史拐點，城鄉居民人均可支配收入比為3．23:1，人均生活消費支出比為3．52:1，農村居民恩格爾系數比城鎮居民高出約5個百分點，農村消費率低、城鄉居民消費差距擴大已成為我國擴大內需的制約因素。2013年，我國最終消費對經濟的貢獻率達50%。從國際比較看，我國消費率不僅遠遠低于發達國家，而且落后于同等發展水平的國家。例如，2008年，與金磚四國中的巴西、印度和俄羅斯比，巴西是80．9%，印度是67．1%，俄羅斯是63．7%，我國大約落后了15～30個百分點。

(四)城鄉公共服務水平差距大，制約縣域和縣域經濟發展

城鄉公共服務不均等是導致縣域和縣域經濟發展基礎條件差的重要原因之一，也是導致地區發展不平衡的主要因素。我國東中西部地區和東北老工業基地除經濟差距外，城鄉、區域之間基本公共服務水平的差距也較大。主要表現在城鄉之間的道路、社會保障、公共娛樂設施、文化及衛生等多方面存在較大差距，城市擁有約70%的衛生資源，而廣大農村只擁有約30%的衛生資源，農村居民人均衛生費用不足城市居民的1/4。同時不同地區差距也大，西部地區人均教育經費支出僅為東部地區的73．5%。科技知識少、文化水平低，使得廣大農村地區居民在增強致富能力、共享改革發展成果上處于不利位置。

目前我國文化差距更為突出，我國主要的文化產品基本集中在城鎮，鄉村基本還處于空白，比如現在鄉村基本還沒有圖書方面的公共服務，而城鎮基本都擁有圖書館等文化公共服務。差距與發展潛力是共存的，城鄉文化公共服務巨大差距表明文化消費市場潛力巨大，這就要求應本著穩中求進的戰略思想，落實擴大內需戰略，開發新的消費熱點，而文化消費是經濟發展和人民收入水平提高的歷史趨勢和必然選擇，因此，鼓勵和引導城鄉，特別是鄉村的文化消費是縣域經濟發展的重要途徑。

二、促進縣域經濟轉變發展方式的主要路徑

在改革進入攻堅期和深水區，轉變發展方式、調整經濟結構，必須根據我國縣域經濟發展的現狀和我國縣域信息化水平較低、城鎮化率不高、現代農業發展相對滯后等具體實際來制定相應的政策措施，選擇科學發展的路徑。習近平總書記視察湖北武漢時指出，我們既要有工業化、信息化、城鎮化，也要有農業現代化和新農村建設，兩個方面要同步發展。縣域作為轉變發展方式、調整經濟結構的主戰場，必須通過工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的“四化”聯動，全面提高縣域經濟發展的質量和效益。

(一)根據我國工業經濟發展的實際，大力推進縣域新型工業化

中國特色的新型工業化在打造中國經濟升級板中扮演著重要的角色。必須在穩中求進的基礎上，根據中國經濟基本面沒有改變的事實和縣域經濟發展的實際，把推進縣域新型工業化作為調整結構的重點，堅持以信息化帶動縣域工業化，以工業化促進縣域信息化，按照科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的總體要求，結合各地的要素稟賦，因地制宜推進縣域新型工業化。

根據《中國縣域經濟推動產業升級實踐》課題組研究的結果，我國縣域工業發展呈現出三大特點:一是工業快速發展，第二產業增長明顯快于全國平均水平。二是隨著縣域二產增加值比重的持續提高，工業經濟在縣域經濟中已經占據主導地位，成了縣域經濟發展的主要推動力量。三是發達縣和中等發展水平縣及欠發達縣工業化水平差距大，對結構調整和產業轉型帶來很大影響。要根據黨的十八屆三中全會決定的精神，在健全城鄉發展一體化體制機制上下功夫，努力克服城鄉發展不平衡不協調帶來的問題和矛盾，“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”

(二)針對我國縣域信息化水平較低的現實，堅持信息化促進縣域經濟發展

從總體上看，盡管縣域工業化水平這些年有較大幅度的提升，但不少中等發展水平縣和欠發達縣縣域經濟仍然是農業經濟和工業經濟的傳統“二元結構”，而不是新興的由農業經濟、工業經濟和信息經濟構成的“三元結構”。信息化作為信息技術的產業化和普及化，主要是隨著工業化的發展和升級而發展的，并把工業化進一步推向更高的程度。縣域要實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”聯動，眼下要特別注意推進兩個方面的工作。

一要正確認識縣域信息化的重要作用和存在的困難。信息化作為先進的生產力，需要有與之相適應的生產關系。信息產業作為未來整個經濟結構的基礎產業，是一項需要大投入的系統工程。信息的產業化作為繼農業、工業、服務業之后的“第四產業”，涉及的領域特別廣泛。縣域信息平臺建設特別是基礎設施由于缺乏城鄉統籌建設的設計與安排，顯得相對滯后和落后，信息資源缺乏，信息傳播途徑有限，信息化人才嚴重缺乏等，導致縣域信息化在縣域工業化、城鎮化、農業現代化等“四化”聯動中處于明顯短板的位置。

二要促進信息化在縣域經濟社會發展中的有機融合，發揮信息化應有的作用。轉變發展方式，促進縣域新型工業化，必須堅持以信息技術改造提升傳統產業，以信息化帶動工業化，以工業化促進農業現代化。要利用新技術裝備新產業，將欠發達縣的區域劣勢轉變為后發優勢，努力沖破信息鴻溝的阻隔，達到信息共享、資源互補利用，全面促進縣域經濟平衡協調發展，連通大中小城市，突出比較優勢，發展“專、精、特、優”的特色產業，形成特色和傳統優勢，提高縣域工業化水平和縣域工業、現代農業的競爭力。要在建管用上下功夫。按照轉方式、調結構、穩增長、促改革和建設資源節約型、環境友好型社會的要求設立的信息主網，在有利于全國縣域互聯互通的基礎上，下大力推動普及和運用，努力提高縣域居民特別是農民使用網絡和利用信息的能力，解決“信息孤島”給發展縣域經濟和加快農民奔小康步伐帶來的系列問題。

(三)根據我國縣域城鎮化發展的水平，穩步推進縣域新型城鎮化

縣域是推進新型城鎮化的主戰場。大中小城市的建設發展用地主要來自縣域，農業轉移人口市民化的轉出地應當說都在縣域。城鎮化是拉動經濟增長的強大引擎，擴內需最大潛力在于城鎮化。加快農民市民化步伐，就縣域而言，必須積極穩妥推進城鎮化，建設好縣城和中心鎮，加快新農村建設步伐，努力形成縣域城鎮結構合理、功能完善的新格局。據測算，我國未來的城市化率至少還有10～20個百分點的上升空間。一個農民轉化為市民，消費需要將會增加1萬多元，我國城鎮化率每提高一個百分點，可以吸納1000多萬農村人口進城，進而帶動1000多億元的消費需求，而相應增加的投資需求會更多。縣域城鎮化的穩步推進，為構建城鄉分工明確、優勢互補的新格局夯實了基礎。

工業化與城鎮化密不可分。通常縣域經濟發展水平低時，經濟后勁以農業為主，人口主要集中在農村。隨著工業總量的擴充，產業向制造業、服務業轉移，人口也向這些產業集聚，城鎮化水平也就會相應提高。可以說工業化是加快城鎮化步伐的重要前提，城鎮化是實現工業化的有效依托。城鎮化是由農業人口占很大比重的傳統農業社會，向非農業人口占多數的現代文明社會逐步轉變的歷史過程。小城鎮建設與發展正成為我國推進農業轉移人口市民化，提高城鎮建設用地利用效率，優化城鎮化布局和形態最具活力和潛力的因素。

城鎮化是現代化的應有之義和基本之策。我國與馬來西亞、菲律賓等國的國民收入差不多，但城鎮化落后了約10%。堅持走中國特色城鎮化道路，發揮好大中城市對農村的輻射帶動作用，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。積極推進統籌城鄉綜合配套改革試驗，[4]讓大多數農民從土地上脫離出來，提高耕地集約化、機械化耕種的水平，為加快農產品商品化過程和農業產業升級創造條件。

馬克思指出:“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”加快城鎮化建設，調整城鄉關系，統籌區域發展是我國當前迫切需要解決的關鍵問題之一。因為，一般來說在市場經濟條件下，中心城市輸出的是高附加值的產品，而外圍農村輸出的是資源性產品和初加工產品，這種不平等交換必然導致社會優勢資源向城市聚集，而農村的有限資源逐漸流向城市，結果造成了農業的落后、農民的貧困和農村的不穩定。

任何中心城市的輻射帶動作用，必須有形成網絡的小城鎮體系來支撐。小城鎮不僅是大城市功能的自然延伸，而且也是當地政治、經濟、文化的中心，又是聯結大城市和農村的橋梁和紐帶。小城鎮的聚集效應增強了農村地區的生產能力和產品的科技附加值;小城鎮建設的加快，引導著農村地區產業結構調整的方向。因此，堅持以人為本、推進以人為核心的城鎮化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮既是轉變縣域經濟發展方式，擴大內需，解決“三農”問題最有效、最科學、最經濟的手段，也是縣域經濟社會發展遵循規律、因勢利導、順勢而為的有效途徑。

(四)把縣域作為調整經濟結構的主戰場，大力推進農業現代化，提高農民收入水平和消費能力

我國農業曾經為工業化積累了資金，同時工業化又為農業提供現代化的物質技術基礎，綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累，是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。必須在推進新型工業化的同時加快縣域農業、農村現代化步伐，增加基礎設施建設投入，夯實農業、農村發展基礎，為形成城鄉協調發展，三次產業結構合理，特別是糧食生產和國家糧食安全創造條件。

縣域農業現代化是“四化”聯動發展的重要內容，目前，我國農業現代化明顯滯后于城鎮化和工業化，農業機械化率和農業科技進步貢獻率均為52%，農業現代化從實現程度上看正處于成長階段。調整縣域經濟結構，大力推進農業現代化，一要堅持走中國特色的農業現代化道路，堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，加強糧食、物流、儲備和應急保障能力建設，把“米袋子”系在中國人自己的腰上，把“菜籃子”提在中國人自己的手上，把保障國家糧食安全的責任扛在中國人自己的肩上，縣域耕地面積大，是發展現代農業的主戰場，承擔著重大的責任。二要根據主體功能區戰略規劃和加快生態文明建設的要求，在用制度保障生態環境和實行資源有償使用與生態補償的實踐中推進農業結構性戰略調整，完善各具特色的縣域現代農業生產體系，推進農業產業化經營和農業生產經營的專業化、規模化、集約化，鼓勵農村發展合作經濟。三要加快農業科技創新，把創新驅動作為發展的核心戰略，加強農業科技基層創新和應用推廣，不斷優化農業產業結構，提升現代農業發展的質量和效益。四要加快構建新型農業經營體系，加強農業社會化服務，努力為加快縣域農業現代化進程夯實基礎、創造條件。

轉變發展方式、調整經濟結構，必須著眼縣域，挖掘農村潛力。要擴大工資收入和家庭收入占GDP的比重，加快用于社會公共基礎設施建設的公共支出，使經濟增長向消費型轉變。由于縣域農村地區面積大、人口多、發展相對落后，特別是涉及城鄉公共服務均等化的基礎建設等方面的投資尚有很大的空間，從而能夠維持投資較長時期的快速增長。必須提高縣域居民特別是農民的收入水平，提振農村消費市場，提高農村居民消費水平，為服務消費、文化消費、綠色消費等的穩步上升提供保障。

“加快推進經濟結構戰略性調整是大勢所趨，刻不容緩。”轉變發展方式，促進縣域經濟健康協調發展，是實現我國經濟穩中求好、穩中求優的必然要求，也是解決制約縣域經濟發展瓶頸的重大舉措。很顯然，在改革再出發的大背景下，轉變發展方式還需要有壯士斷腕的決心和勇氣破除體制性障礙，處理好轉方式、調結構與提高經濟發展質量和效益、就業和收入、環境保護和資源節約的關系，使縣域“四化”同步協調發展真正成為加快轉變縣域經濟發展方式的重要路徑和主要抓手。

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N]．人民日報，2008－10－20．

[2]《中共中央關于全面深化改革若干重要問題的決定》輔導讀本[M]．北京:人民出版社，2013．

[3]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M]．北京:人民出版社，1995．

[4]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N]．人民日報，2012－11－18．

[5]統一思想和推進工作的科學指南——學習習近平總書記一系列重要講話文章選[M]．北京:學習出版社，2013．