當前縣域治理面臨三大挑戰

王雍君

在新的改革時期，縣域治理面臨的難題和挑戰，概括起來有三個方面：

第一，角色轉型——從發展主導型政府轉向服務主導型政府。長期以來，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務。基層政府具有貼近當地人民的獨特優勢，這使其最適合擔當服務型政府的主角。經過30多年的成長，多數基層轄區中的民間部門得到長足發展，矯正協調失靈和資本投資的能力大為增強。基層政府繼續扮演發展型政府角色變得越來越不合時宜。然而，妨礙政府角色轉型的因素很多、也很強大，包括重經濟問責輕服務問責、自有財力不足（誘使基層政府把創收放在首位）等；缺乏基本公共服務的全國最低標準和服務質量的有效監管機制，也是重要因素。此外，相對于親民色彩較濃的服務型政府而言，“親資本”的發展型政府創造了大得多的尋租和腐敗空間，這使地方官員更青睞發展型范式而不是服務型范式。后者在邏輯和實務上都要求權力與資本保持距離，這無疑會大大縮減地方官員獲取灰色收益的機會。

第二，有效分權——從部門主導型集權轉向基層主導型分權。中國的政治與行政體制強調對基層政府實施自上而下的控制。這有其合理性，特別是當控制的目的鎖定為約束地方官員向當地人民負責。但必須看到，控制取向與建設服務型政府所要求的分權取向之間，存在顯而易見和持久的沖突。基層政府必須有兩類基本的決策自主權：財政決策權和地方規劃權。兩類權力的下沉在當前背景下變得日益重要和緊迫。主要困難在于：上級政府的哪個部門愿意將其掌控的財權和事權讓渡給基層政府呢？部門利益、地方利益以及國家利益的糾結與對立由來已久、根深蒂固，成為一團剪不斷、理還亂的亂麻。

中國的中央集權本質上是部門集權。高層級政府直屬的、數目龐大的部門，將中央政府整體的事權（政策與規劃制定與實施）與財權分割得支離破碎，形成部門權力與利益網絡，地方政府也被強制納入到這個網絡中。部門集權與地方分權間的沖突，嚴重削弱了地方自主治理的能力、創造性和主動性。不言而喻，只有高層級政府部門將基層事務的決策權，特別是規劃權和財政撥款與支出權，一籃子下沉到基層政府，同時自下而上和自上而下的監管機制能夠正常發揮作用時，有效分權的格局才能逐步形成。

第三，部門間整合——政府職能在各部門間分配的合理化。縣域治理的有效性還高度依賴于部門整合：基層政府的職能部門與財政部門之間的職能分工。原則上，職能部門只管事不管錢，職能集中于部門（戰略）規劃，財權即撥款和支出權完整地整合到財政部門；后者既管錢又管事。財政部門不管具體的部門事權，而是基于政府政策和戰略優先性，引導和約束職能部門制定和實施好部門戰略規劃，以此作為部門預算和撥款的基礎與依據。在此過程中，部門間協調機制非常重要，該機制應在基層黨委和政府的主導下運作。

職能整合后的財政部門擁有巨大的權力，特別是制定預算和分配撥款的權力。財政決策權的集中化對于加強基層治理能力非常重要，因為這意味著基層政府能夠在因地制宜、統籌規劃的基礎上，自主地決定全部財政資源配置的方向、重點和優先性。這在目前體制下無法實現。然而，如同其他權力一樣，財政決策權的集中化也會帶來風險。因此，制衡和監管機制的設計非常重要。財政權力在人大和財政部門之間的分配，必須能夠滿足有效制衡和監管的要求，透明度與參與機制同樣必不可少，進一步的部門整合還要考慮黨委和政府的權力與責任分配，審計部門、央行國庫以及其他監管者的財政角色與職能也需要澄清、改進和強化。不幸的是，人們經常關注權力與責任的政府間分配，橫向的職能分工與整合在很大程度上被忽視了。邏輯上可以推斷，即使政府間的縱向分工十分合意，糟糕的橫向分工也會導致基層政府缺乏起碼的治理能力。

（作者系中央財經大學財經研究院院長、教授）