如何管住政府錢袋子

胡舒立

政府收錢花錢的權力有望被預算法草案三審稿放進籠子里；下一步應是交鑰匙。

時隔22個月，十二屆全國人大常委會三審預算法修正案草案。三審稿亮點頗多，最引人關注者有二，一為強化各級人大監督和審議職能，以規范政府預算行為，一為有限放開地方政府舉債。二者密切關聯，在建立現代財政制度上邁出了扎實的一步。但是，受制于復雜的體制障礙和利益格局，三審稿尚有較大的改進空間。

現行預算法有79條，二審稿95條，三審稿增至100條。此審議稿尚未全文公布，但官方文件顯示，最新文本內容變化較大，亮點陡增。其中最有新意者，莫過于其立法目的，在第一章第一條即規定，此法是“為了規范政府收支行為，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度”，明確了預算法是立法機關“規范政府收支行為”的“權責法”，不僅是政府管理收錢花錢的“組織法”。

規范預算，體現為全口徑預算。草案修正案將預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，并規定“政府的所有收入和支出都應當納入預算”。這就使立法機關結束過去多年只能審查公共財政預算的局面，從法律上終結了政府收支分散管理、預算內外并存的局面。修訂預算法的核心，就是立法機關能夠對全口徑的政府預算實行實質性審查監督。草案三審稿還增加了人大初步審查和重點審查預決算的內容，規定各級政府編制政府財務報告，并報人大常委會備案，并對細化預算編制作出了規定。

過往人大審查財政預算，代表或常委們對于時間倉促和“看不懂”怨言很多。此次三審稿，在如何讓人大對政府預算看得全、看得清、看得懂上頗下功夫。不過，在表決環節，仍延續了人大及其常委會對預算、決算整體表決的做法，沒有規定人大可否和如何修改相應預算，也未提出可以分項表決的規定。這極易使人大的審查時處于看似有了牙齒，但仍難于“吃天”的境地：而政府收錢花錢的權力已經進一個籠子，鑰匙可能還悄悄握在自己手里。這不能不說是一個遺憾。

政府舉債安排是此次預算法修訂的又一焦點。

目前地方政府債臺高企，成為中國經濟的一大隱患。而現行預算法明確，除了法律和國務院另有規定，地方政府不得發行地方政府債券。草案前兩審，先是提出對地方債務實行“限額管理”，后又推翻了此項規定，輿論反應強烈。此次三審稿，終于有限放開了地方政府舉債的權限，明確舉債主體為經國務院批準的省、自治區、直轄市；方式限于發行地方政府債券；用途應當是公共預算中必需的部分建設投資，并不得用于經常性支出。

三審稿明確，地方政府債務的規模由國務院報全國人大或其常委會批準。地方政府依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；明確地方政府不得在法律規定之外以其他任何形式舉借債務，以及為他人債務提供擔保；對違法舉債或者為他人提供擔保的，規定相應的法律責任。

雖然相關內容有待細化，但草案已勾勒出未來地方發債的制度框架。就約束地方政府舉債而言，中央政府從此可以名正言順地堵旁門，減少化解存量債務和控制增量債務的阻力，這較之目前局面堪稱改進。但是，真正能夠約束地方發債，還是要靠市場機制。而全國人大和國務院對地方發債的雙重審批，極易成為對地方政府債券的雙重隱性擔保；加之此次修訂稿，并未對編制地方政府資產負債表、地方政府債券評級和信息披露作出相應規定，很難期待金融市場能夠對地方政府發債實行真正的硬約束。應該說，如此發債安排只能是一種“有限進步”。

（摘自《財新 新世紀周刊》）