街道管理體制改革的路徑探求

[摘 要]改革開放以來，隨著經濟社會的迅猛發展和社會事務的日益復雜，街道辦事處的職能逐漸由單一履行協調職能的政府派出機關發展為具有社會綜合管理職能的“準一級政府”。針對街道提高綜合管理能力的問題，本文嘗試采用“街道中心化”的方式，重新界定街道職責，參照現代公司事業部制的架構，從管理體制改革入手，提出明確一個定位，堅持兩個歸位，通過建立“三委六中心兩平臺”，實現社會多元主體的有效治理新途徑。

[關鍵詞]社會管理；城市管理；管理體制改革

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）08-0041-02

隨著經濟社會的迅猛發展和社會事務的日益復雜，街道辦事處（以下簡稱街道）處于城市行政管理的一線，其職能逐漸發展為具有社會綜合管理職能的“準一級政府”。這種體制在解決了很多問題的同時，也帶來了許多新的問題，街道的定位以及該體制的最終走向已不再是管理層面的問題，而是深層次的城市政府改革的問題。

一、當前街道所面臨的困境

（一）街道的性質定位與實際工作責任不相稱。當前，街道作為政府派出機關的性質與其作為“一級管理”單位的責任不相符合。社會的基本單元在社區，社會治理的重心、維護穩定的根基、群眾力量的源泉、黨的執政根基都在社區，街道作為社區一線管理單位，工作日益繁重。街道按照“一級準政府”或者說“相當于一級政府”的要求運作，但街道因法律所限并不具備一級政府的權力，這就導致街道的角色混亂，責、權、利不統一。如果將街道定位于“派出機關”則需要為其進行工作減負；如果定位于“一級政府”則需要修改相關法律。

（二）街道與政府職能部門的關系存在“條塊矛盾”。“兩級政府，三級管理”的體制促使城市管理從“以條為主”向“以塊為主”轉變。但在實際運作中，往往是“條”能指揮“塊”，“塊”監督不了“條”。其原因在于：一是街道對條線部門缺乏有效的制約機制。街道承擔社區管理的責任，但卻沒有相應的執法權力，因而在社區事務管理上要依賴條線部門。二是職能部門對街道社區工作具有考核權。因此，條線部門可以向街道安排任務，導致很多具體工作最后都落到了街道。“條塊矛盾”的后果就是處在城市基層管理第一線的街道職權有限，對很多問題往往是“看得見，無權管”；而區職能部門則“有權管，看不見”。

（三）街道與社會組織之間存在制約關系。社會組織在提供某些公共服務時成本低、效率高，較能滿足日益增長的社會多樣化需求。但是，當前街道全方位的職能在很大程度上抑制了社會組織的發展。面對街道管理對象數量激增、事務繁重，而人員編制相對不足的情況，街道不得不大量使用事業編制和聘用編外人員，財政負擔很重。與此同時，尤其有的社會組織，往往是內生性和依附性的，專業化、規范化和規模化都較欠缺。

（四）街道與居委會之間存在束縛關系。“兩級政府，三級管理”的體制強化了街道的管理職責，街道將相當多的行政工作下移到居委會，逐步將居委會納入到行政組織的基層網絡中，即“四級網絡”。這就導致了居委會自治色彩淡薄，居民參與度不高，嚴重影響和束縛了社區自治功能的培育和發展。一些地方嘗試在體制內設立社區工作站分擔相關任務，這樣不僅導致居委會的邊緣化和空心化，還會因為由政府壟斷服務而造成成本高，效率低，專業程度不高，很難提供有效服務等問題。

二、街道改革方向的不同選擇及分析

面對街道社會管理中所面臨的問題，國內眾多學者和研究人員提出了很多改革思路，各級地方政府也進行了各類探索。主要有以下三種不同的選擇：

（一）將街道設為一級政府。這種主張是基于街道已承擔一級政府職能的現實提出的，與其讓街道扮演準政府的角色，不如讓其成為真正的一級政府。

但多數研究者認為，街道沒有必要改為一級政府。首先，城區管理的特點決定了行政權力不宜過于分散。如果區下面再設立一級政權，由于本身轄地小，將會有更多的事務不能由其來承擔。其次，政府管理的層級太多，不符合城市政府管理職能轉變和提高效率的要求。再次，如果不改變由政府大包大攬的現行體制，街道即使變為一級政府，也仍然是“管不了、管不好”。

（二）重構“兩級政府、兩級管理”體制。即把現有的街道適當合并，擴大區域后設立一級政府，適當擴大其行政職能；將現有的區政府改為市政府的派出機關，代表市政府負責指導、聯系、監督各街道，適當減少其行政職能。

從國外大城市的治理模式與經驗來看，這種方案符合國際社會治理的趨勢。國外的特大城市一般都是設立二級政府，如巴黎和倫敦就是市與行政區（倫敦稱都市自治區）兩級政府管理模式，以減少管理層次，提高行政效率。但是該種方案是“顛覆性”地重構了法律規定的政府體制，短期內難以實現。

（三）撤銷街道。直接由區政府和基層打交道，同時積極營造社會組織發展所需的環境，促使基層自治組織功能的正常發揮。把屬于社會性、群眾性的事務，通過政府購買服務的方式，轉交給有關的社會組織操作。

但是，當前我國社會組織發展和培育正處于初步發展階段，其規模、數量和專業化程度有限，單獨承擔社會服務的能力也有限，居民的自治理念和公民意識沒有完全培育起來，如果貿然撤銷街道，帶來的可能是社會服務的缺失和社會秩序的混亂。

三、關于街道管理體制改革的建議

街道管理體制改革是一個系統工程，從上海國際性大都市的地位考量，結合社區建設的探索實踐，建議采用“街道中心化”的方式，重新界定街道職責，參照現代公司事業部制的架構，從管理體制改革入手，拆分街道，具體建議如下：

總體思路：明確一個定位，堅持兩個歸位，通過建立“三委六中心兩平臺”，實現社會多元主體的有效治理。“一個定位”，就是將街道定位于提供社區民生保障和社區公共服務，致力于引導社區共治和居民自治；“兩個歸位”，就是將街道辦事處涉及的行政執法、行政管理工作歸位給政府職能部門，將原來由政府管理的社會化服務職能歸位于社區和專業化的社會工作者隊伍。

“三委六中心兩平臺”，首先是建立三委，即社區黨工委、社區公共事務管理委員會、社區委員會。社區黨工委屬于區委的派出機構，在社區起到統攬全局、協調各方的核心作用，負責社區黨建群建工作，下設行政黨組、居民區黨委和社區綜合黨委，轄社區黨群工作中心。社區公共事務管理委員會屬于區政府的派出機構，替代原街道辦事處，負責社區公共服務協調管理，轄社區事務受理服務中心、社區文化中心、社區市民接待中心、社區房屋管理中心、社區社會組織服務中心。社區黨工委、社區公共事務管理委員會內設辦公室和財務部門。各社區中心為相對獨立性機構，便于績效考核，由原街道辦事處分管領導擔任主任，對居民實行前臺接待，后臺辦公。社區委員會為社區代表會議常設機構，在會議閉會期間，負責日常事務。社區委員會在社區黨工委的領導下，對涉及社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、評議、監督，其主任由社區黨工委書記兼任。

然后是建立六中心，即把街道各科室歸入各中心，其中社區直屬中心6個，區政府職能部門直屬中心4個，各中心實行主任負責制，具有獨立性。

社區直屬中心包括社區黨群工作中心、社區事務受理服務中心、社區文化中心、社區市民接待中心、社區房屋管理中心、社區社會組織服務中心。

區政府職能部門直屬中心：建立社區網格管理中心（實行城市綜合管理，含街道綜治辦、司法科，對區屬部門駐社區各站所實行雙重管理）、社區投資促進中心、社區衛生中心、社區信息管理中心。

建立兩平臺：社區代表會議、居民區代表大會，每年召開一次。在反映社情民意、引導社區成員參與、評議和監督行政工作方面發揮積極作用。

綜上所述，從管理體制改革入手，重新設置內設機構，明確基本職能，進一步理順政府、社會、市場之間的關系，實現三個轉變：一是將原街道從行政主體地位轉到社區公共服務主體，促其由傳統的自上而下的社會管理模式向多元主體共同治理的社會治理模式轉型，為社會協同、公眾參與提供空間和渠道，推動政社合作；二是將執法類、管理類和經濟建設類職能轉到區政府職能部門直接管理，既有利于明確職責，又能讓街道專注于公共服務；三是實現從“機關”轉到“機構”，使得街道各科室轉到各中心直接與居民接觸，提高辦事效率和居民滿意度。

主要執筆人：潘文波