農村小型水利工程建設思路和政策措施分析

王浩

【摘 要】 如何推動小型農村水利改革蓬勃發展，使農村水利建設與管理的政策逐步完善，走上正規化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。

【關鍵詞】 小型農村水利；政策；思路

Small water conservancy projects in rural analyze ideas and policy measures

Wang Hao

(Ci County Water Conservancy Bureau Handan Hebei 056000) 

【Abstract】 How to promote the vigorous development of small rural water reform, the rural water conservancy construction and management policy of gradual improvement took formalized legal track, the need for policy reform ideas and deep-seated issues seriously.

【Key words】 Small rural water;Policy;Ideas

1. 小型農村水利的特點與性質

1.1 小型農村水利的特點。

通常把灌溉面積１萬畝、除澇面積３萬畝、渠道流量１立方米每秒以下的工程界定為小型農村水利工程。小型農村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施，渠道、管道、閘門等輸水配水設施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施，保護村鎮、農田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施，鄉村自來水廠、水窖等生活供水設施。小型農村水利的特點：一是地位作用重要，需要高度重視。二是群眾性強，需要廣大農民參與。三是公益性較強，需要政府扶持。四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。農村水利設施多地處農田荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數工程季節性使用。農村水利的建設與管理需要在政府的規劃與計劃指導下有序進行。

1.2 農村水利的性質。

（1）農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

（2）農民是農村水利事業的主體。尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦水利，是發展農村水利事業的基本原則。農村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規定。

2. 明晰所有權，組建用水合作組織

“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。 

2.1 農戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制。

農戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經費上給予補助。這類工程作為農民的家庭私有財產，發給產權證，受法律保護。

農戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，按平等協商、互利互惠、有償服務的原則，調劑余缺，充分發揮工程和水資源最佳效益。

2.2 較多農戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農民用水合作組織管理體制。

受益農戶較多，特別是跨村或跨鄉的小型公共工程，應當按水系、渠系范圍，組建用水戶協會等多種形式的農村用水合作組織。這種體制有以下特點：

（1）首先，它不按鄉、村行政區劃組建，更符合水利建設和管理的特殊要求，可以避開鄉、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。

（2）第二，明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。

（3）第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設備的出設備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。

（4）第四，合作組織要按法律規定注冊登記，成為有法人地位的服務實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內部采用民主協商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。

2.3 經營性的小型農村供水工程按“股份合作制”企業體制運作。

以向鄉村企業、果園、種植場、養殖場供水為主，兼有村民生活供水任務的農村供水工程，應參照“股份合作制”企業辦法組建企業法人實體，實行企業內勞動者平等持股、合作經營，勞動者與所有者相結合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產權清晰，所有者的權、責、利十分明確，有較強的內在經營活力。為了解決建設資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報。但要防止出現“水霸”壟斷鄉、村公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農村供水基礎設施建設出發，地方政府也可酌情對工程建設給予補助，這部分資金形成的股權應為政府所有，政府通過持股參與監督企業經營管理。

3. 形式靈活多樣加強經營管理

明確了農村水利公共設施歸用水戶集體所有，作為“業主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發揮工程效益。

3.1 用水合作組織自己直接經營管理。

這種方式適用各類農村水利工程。應當成為當前和今后農村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近８０％的工程仍實行所謂的鄉村“集體”管理，應當逐步規范為用水合作組織自主經營管理。

3.2 用水合作組織聘用“能人”經營管理。

用水合作組織內部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。

3.3 承包。

承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作組織內部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農民接受，已有多年實踐經驗，適用于各種類型的農村水利公共設施。目前全國約有１０％的工程采用這種形式，應當作為農村水利經營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。

3.4 租賃。

嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經營性較強，可以自主經營、自負盈虧的農村水利工程。

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3.5 “拍賣”經營管理權。

“拍賣”農村水利設施經營管理權存在三種風險：一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔；二是購買者掠奪式地開發水資源（機井）或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近３％采用“拍賣”方式。

4. 履行政府職責，加強宏觀調控

（1）推動農村水利事業健康、蓬勃發展，要抓好三個關鍵：一是發揮農民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經營管理，解決運行機制不活的問題；三是加強政府引導扶持，做好服務監督，提供必要的公共服務和公共產品，為體制與機制改革創造有利的環境條件，三者缺一不可。第四，提供資金、材料設備等扶持，包括正常情況下的資金補助和發生特大自然災害時的補助；第五，通過建立和完善基層技術推廣服務體系，提供工程建設與管理中的技術指導、信息、培訓、科普宣傳等服務；第六，對農村水資源開發利用、農村水利經營管理等進行監督，防止政府補助經費、農民集資和收取的水費被截留挪用，防止無償平調農民投工，防止壟斷公共資源、侵害農民利益等違法情況發生。

（2）關于小型農村水利改革的名稱問題。許多人把小型農村水利改革歸結為“產權制度改革”，這是不準確的，它沒有全面、準確地表達出農村水利改革豐富的內涵和關鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產權問題，一切問題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產權制度改革是農村水利改革內容的一部分，但不是全部。在以服務為宗旨，非營利性質的前提下，過分強調“產權”，沒有太多實質意義。所有權一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點。因此，小型農村水利改革應當概括為建設與管理制度改革，也可以簡稱“管理制度改革”。

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參考文獻

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［文章編號］1619-2737（2014）05-19-785

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