齊鵬飛：無“一國”何談“兩制”

2014年6月10日，經中央批準，《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書發表。這是中央政府第一次就香港工作發表白皮書，也是中央對香港方針政策的一次重要宣示。白皮書分五個部分介紹了“一國兩制”政策的由來和在香港取得的實踐成就，包括香港順利回歸祖國的歷程、特別行政區制度在香港的確立、香港特別行政區各項事業取得全面進步、中央政府全力支持香港特別行政區繁榮發展等內容，對于全面準確地理解和貫徹“一國兩制”方針政策，繼續推動“一國兩制”實踐沿著正確的軌道向前發展，具有重要意義。

白皮書發表后引起了香港特區和國際社會的廣泛關注。為此，中國人民大學臺港澳研究中心主任、全國港澳研究會副會長齊鵬飛教授對白皮書進行了解讀。

白皮書發表的背景

中國網“中國訪談”：您認為中央為什么選擇在這個時候發表白皮書呢？

齊鵬飛：第一，白皮書發表有一個大背景，2014年有三個歷史節點：一是《中英聯合聲明》簽署30年；二是香港《基本法》出臺24周年；三是香港回歸和香港特區成立17周年。“一國兩制”在香港已經走過了17年的歷程，其規律性和階段性的特征已經顯現出來，這樣有利于全面、系統、深入地對它的歷程進行一些回顧和總結，把一些基本的經驗和對現實的啟示，包括它面臨的機遇和挑戰總結出來。

第二，現在正好是香港發展的一個特殊的關鍵點，包括“一國兩制”在香港的落實情況；包括香港政治、經濟、文化和社會發展都走到了一個“不進則退，攻堅克難”的特殊歷史時刻；“一國兩制”在實踐過程中一方面取得了巨大的成績，但同時出現了很多新情況、新問題，甚至是一些長期積累下來的深層次的問題。白皮書的出臺，實際上是把這些年來在實踐中成功摸索出來的一些行之有效的東西，比如中央領導人在不同場合對香港的某些問題的論述等整合起來，對“一國兩制”在香港的方針政策，對“一國兩制”的基本國策做了一個全面的回顧和總結，同時又是一個全面的政策宣示。

新意疊出

中國網“中國訪談”：我們知道這是中央政府第一次就香港工作發表白皮書，那么在您看來這個白皮書中有哪些重要的觀點讓您印象深刻呢？

齊鵬飛：這是香港回歸17年來，中央第一次發表關于香港問題的白皮書，也是中國的白皮書制度從1991年開始建立以來，到現在88份的白皮書中唯一的一份關于香港問題的白皮書。

因為是“第一次”，所以它肯定有很多新內容，但白皮書里許多的內容并不是第一次宣示的，很多都有過去問題的重申，比如過去《對港政策12條》、《中英聯合聲明》、《基本法》，回歸以后全國人大包括人大常委會關于香港問題的一些決定和一些司法解釋，包括國家領導人對香港問題的一系列闡述等，都會對以前的問題進行一個全面的、系統的回顧和梳理，這些內容已經構成了這個白皮書一個主體性的內容。但這次白皮書既然第一次發布，它還是有很多新思考、新見解、新表述的。

我認為白皮書的五大部分里面應該重點關注第二部分和第五部分。

第二部分的“特別行政區制度在香港的確立”是新意比較集中的一塊。它把過去處于模糊狀態或者僅僅原則規定的東西細化、明確化和具體化了。比如它對于中央的全面管制權的問題論述得最為透徹，對全面管制權包括的內容做了非常明確的一個界定：第一，中央直接行使的權利；第二，中央授予特區行使的高度自治權，同時中央享有監督權。

在把這個概念界定了以后，又繼續闡釋了中央享有對特區的全面管制權，其權利主體確立為四個，即全國人大及其常委會，國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會。之后，又細分了這四個權利主體分別享有的權利，并做了具體的列舉。比如全國人大享有三項基本權利，決定設立特區，決定基本法的制定和基本法的修改，比如全國人大有基本法的解釋權，享有行政長官和立法會兩個產生報告修改的權利，有對香港立法會通過的法案法律進行立法審查的權利，有全國宣布緊急狀態的權利，有給香港以新的授權的權利，這五大權利，包括國家主席有哪些，中央政府有哪些等等，均做了明確的列舉。而在做了這些完全確定的概念界定之后，它才來談特別行政區制度在香港的確立這個問題上，中央行使全面管制權都做了哪些工作。所以，這塊具有新意，尤其是這個全面管制權的問題，過去談過，但沒有這次談得這么明晰、系統。

全面理解“一國”與“兩制”的關系

中國網“中國訪談”：我們知道《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書用大量篇幅集中對“一國兩制”進行了說明，您對此有什么體會呢？

齊鵬飛：您說得非常準確，我前面提到過這個白皮書里有兩大部分非常重要、新意疊出、重中之重的部分，一個是第二部分特別行政區制度在香港的確立，還有一部分是第五部分全面準確理解和貫徹“一國兩制”的方針政策，這實際上是整個白皮書中份量最重的一個，而且是這個白皮書結論性的東西。真正有內容的、實質性的都放在這一塊了。

為什么我這么說，比如剛才說到的“一國兩制”，這是白皮書核心的概念，這個核心概念不是說對“一國兩制”具體的方針政策都有哪些闡釋，而是分了五大方面來談如何全面準確地理解和貫徹落實“一國兩制”方針政策。

第一個大的問題就是要全面理解“一國兩制”的含義。白皮書非常明確地指出“一國兩制”是一個完整的概念，接下來分開論述“一國”和“兩制”，明確了“一國”與“兩制”之間的關系。

“一國兩制”的“一國”確立了香港是中國不可分割的一部分，香港是中央政府直轄下的一個特別行政區，香港特別行政區所行使的高度自治權是來自于中央的授權，也就是說香港特別行政區高度自治權唯一的法源、唯一的權利來源就是中央政府的授權，香港的高度自治不是完全自治，這個“一國”是說得非常清楚的。

這次白皮書中有一個概念，即“一國”和“兩制”不是等量齊觀的。“一國”是主，“兩制”是次，“一國”在前，“兩制”在后。“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”是從“一國”派生出來的，沒有了“一國”也就沒有了“兩制”。

香港也好，澳門也好，都是區域性的資本主義制度，是第二種制度，任何人都不能挑戰作為國家根本制度的、作為國家主體的社會主義制度，因為沒有了“一國”，沒有了內地的社會主義制度，也就沒有港澳地區的資本主義制度，這樣的關系是必須要認識清楚的，所以這個問題的論述是非常透徹的，要全面理解“一國兩制”的關系問題。

第二，是第五大部分中的第四部分，即完善與基本法實施有關的制度和機制，這個概念實際上是十八大明確提出來的。基本法作為香港地區的最高憲制性文件是輕易不能動的，雖然當時制定的時候也有一些問題考慮的并不是非常全面，因為畢竟它制定的時間比較早，但大原則和方向都沒有問題，不能輕易修改，當然和它實施有關的東西是可以隨著時代的發展，隨著形勢的發展，根據新的情況不斷地做出一些調整的。比如說這一次的白皮書里面就把這些年來在落實基本法、實施基本法過程中，在實踐中摸索出來的一些成功的經驗，一些行之有效的制度規定了下來。

另外，白皮書里還有一個亮點，我把它叫做“基本法解釋權的三個啟動機制”。

第一，全國人大常委會直接主動立法；第二，行政長官報國務院，由國務院提請全國人大常委會立法；第三，香港的終審法院直接提請全國人大常委會立法。實際上這幾種這些年都有過實踐，現在把它作為一種已經制度化的、已經相對成熟的一個東西確定下來。

白皮書還有一些基本的概念，例如，行政長官是落實“一國兩制”方針政策在香港的第一責任人，就說得非常明確，行政長官每年要到北京來向中央政府述職，而述職就是要把香港一年來發展的基本情況向中央做匯報，而且要聽取政府對香港相關問題的指示，也就是說這個述職制度在這里也被肯定下來，這也是新的內容。

中國網“中國訪談”：有些人就說這部白皮書光強調“一國”，強調了中央的權力，但忽視了“兩制”，忽視了香港的高度自治，您怎么看待這個問題？

齊鵬飛：我也注意到這個議論，我認為這是對這次的白皮書沒有一個全面、正確的理解和認識。

這次白皮書的論述，我認為是全面的，五部分論述到香港“一國兩制”實踐的方方面面。當然這里面像我前面所提到的，它花了很大的篇幅特別強調了中央的全面管制權，并對其做了明晰的界定和具體的解釋，將其提到了前所未有的高度，而且提到了把法律所規定的中央的權利行使好，但同時并沒有忽略香港的高度自治權。它花了很大的篇幅來論述中央授予香港的高度自治權應該如何行使好，而且也總結了回歸17年來特區和特區政府在依法施政方面和依法落實高度自治權的方面都取得了哪些成績，都有哪些好的經驗可以繼續弘揚、繼續堅持下去。所以，我認為這個白皮書實際上是全面論述了中央的管制權和香港特區高度自治權之間的關系的。

我們有時候強調了“一國”，有時候強調了“兩制”，這是正常的，比如某一時期哪一方問題出現的多，中央就會特別強調這個問題，但“一國兩制”我們一直作為一個整體。我們強調“一國”是前提和基礎，但并不意味著我們把“兩制”的基本內容，“兩制”之間互相尊重的東西、和諧相處的東西、和平共融的東西去掉了，我們這些年論述香港回歸以來的重要成就的時候已經用了一個新提法，就是香港回歸以來在與祖國內地優勢互補、共同發展中取得的巨大成就，實際上也是從這個角度來論述的，“一國”和“兩制”是一個完整的整體，是不可分割的兩個部分。

強調“以愛國者為主體的港人治港”

中國網“中國訪談”：白皮書里為什么強調“以愛國者為主體的港人治港”？

齊鵬飛：這是因為它的現實針對性比較強。在第五大部分明確提出的愛國者治港的問題，即一定要實施“以愛國者為主體的港人治港”。為什么強調？實際上它對目前香港正在艱難推進的以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政治民主化進程是會起到一個很大的指導作用，甚至起到以正視聽、撥亂反正的作用。

白皮書里有這么一段話，我認為它也可以理解為這次白皮書出臺的一個重要的意志。“一國兩制”作為一個新鮮事物在香港的貫徹落實，對于中央政府來講意味著是一個治國理政的嶄新課題和重大課題，對香港和香港同胞來講意味著一個前所未有的歷史大轉折，換句話說香港和香港同胞都要面對這個大轉折和盡快適應這個大轉折。

但事實上香港回歸10多年來，有相當一部分人并沒有完成這個轉變，現在香港出現了很多問題，包括對于“一國兩制”的方針政策、對于“一國兩制”的基本國策、對于香港基本法的一些不正確的理解、模糊的認識、片面的認識甚至錯誤的認識，很多都和沒有完成這個轉變是有關聯的。為什么強調愛國者治港，這也是這次香港政治體制改革、香港民主化進程中必須遵循的一個大原則。當然對于香港政改如何往前走這個問題中央政府早有論述，香港的民主化進程是中央通過基本法給它規劃出一個目標的，包括雙普選的目標，最后走到行政長官和立法會都由普選來產生的這個目標。包括我們在2007年12月又出臺了一個普選時間表，就是在2017年行政長官是可以實行普選的，在行政長官實行普選以后，立法會全體議員也可以走向普選。這就是我們通常所說的“雙普選”。

這是一個焦點問題。社會各派意見議論紛紛，而且是人智互見，各種方案都有。前段剛結束的為期5個月的公眾咨詢，就已經收到13萬份意見書，這個量非常大，說明社會對這個關注度很高，說明大家對這個問題的爭論性也比較大。

我認為，中央政府在這件事上態度非常明確。在香港的民主化進程中，中央是主導者，這是毋庸置疑的，應該是掌握主導權的，而且中央推進“雙普選”的決心和誠意是堅定不移的，也是眾所周知的。而且我們也有一些基本的原則和底線，比如對香港的以“雙普選”為目標指向、為主要內容的香港政治民主化進程必須建立在一個正常的軌道上，那就是必須沿著香港基本法和全國人大有關決定的規定軌道上。也就是說它必須以國家憲法、以香港基本法、以香港的本地法律、以香港的基本法制為依歸來推進這個建設。

另外一個是愛國者治港，不管以什么樣的方式選出來的行政長官必須是愛國者。香港回歸的總設計師鄧小平早就講愛國者是有界限和標準的，而且愛國者治港也是有充足的法律依據的，這次在白皮書里有很大篇幅專門來談這個問題。

香港雖然現在爭議比較大，有各自不同的意見，但只要大家出發點都是一樣的，都是為了維護國家主權、安全和發展利益，都是為了維護香港的長期繁榮穩定，都是為了香港的長遠利益、根本利益，都是為了香港真正能走到普選這個民主化的正確軌道上來，只要大家把各種的包袱、心結都拋掉，真正坐下來，務實地討論、理性地溝通，最后肯定可以找到一個能夠為大多數人所認可和接受、真正把香港的普選精神向前推進的一個方案的。

香港的明天會更好

中國網“中國訪談”：最后，在白皮書發表之后，對于在“一國兩制”下成長的香港的未來您有什么樣的期待呢？

齊鵬飛：我一直覺得原來有句話，香港的明天會更好，這是大家一個共同的期待。我認為香港人有很多優良傳統，有特有的香港精神。現在香港的發展的確遇到了很多新情況、新問題，包括遇到了前所未有的一些風險、挑戰和困難，但我認為香港有它的優勢，只要把它過去的傳統、優勢和特色都發揮到極致，香港仍然有一個輝煌的未來。