上海自由貿易試驗區的探索與實踐

胡江云

2013年8月22日，國務院批準中國（上海）自由貿易試驗區設立，9月29日正式掛牌。在包括外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山港保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區的28.78平方公里之內，都是海關管轄的特殊監管區。上海自貿區將建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區。時隔一年，上海自貿區的探索與實踐為中國擴大開放和深化改革探索了新思路和新途徑。

積極推進貿易便利與自由

中國（上海）自由貿易試驗區本質上是自由貿易園區（FTZ， Free Trade Zone），指在主權國家或地區劃出特定的區域，置于關境以外，準許外國商品豁免關稅自由進出，并不是降低關稅。它符合世界海關組織（WCO，World Custom Organization）的“自由區”規定，WCO的《京都公約》規定，“FTZ是締約方境內的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關稅而言，通常視為關境之外。”愛爾蘭香農、印尼巴淡、巴拿馬科隆都有這樣的自由貿易園區。

還有一種自由貿易區（FTA，Free Trade Area），在世界貿易組織（WTO，World Trade Organization）的自由貿易協定（FTA，Free Trade Agreement）中對其進行了規范，指在兩個或兩個以上獨立關稅主體之間，就貿易自由化取消關稅和其他限制性貿易法規。其特征是由兩個或多個經濟體達成協議，相互之間取消和削減關稅以及其他貿易限制，但又各自獨立保留自己的對外貿易政策。美國、加拿大和墨西哥達成的北美自由貿易區（NAFTA）、中國與東盟達成的中國-東盟自由貿易區都屬于這種自由貿易區。

中國（上海）自由貿易試驗區的設立，在更大程度上推進了自由貿易，最大限度降低了交易成本，促進了市場機制發揮決定性作用，保障了中國經濟穩定、健康和可持續發展。

區內試點憑艙單“先入區、后報關”模式，貨物入試驗區通關時間可縮短2至3天，平均節約物流成本10%左右；試驗區內簡化貨物流轉手續，啟動試點“分送集報、自行運輸”模式，擴大備案范圍和簡化進境備案手續等；建立了試驗區管委會、工商、稅務、質監四個部門“一表登記、一口受理、并聯辦事”的服務模式，外資企業新設備案4天可取得備案證明、營業執照、企業代碼和稅務登記，比原來減少了25天。這些措施都有利于貿易便利和自由。

加快制度建設和擴大服務業開放

早在20世紀80年代末，中國政府曾準備借鑒和學習國外先進經驗，設立自由貿易園區，以落實改革開放的基本國策，但由于當時政治改革的幅度還不夠大，將自由貿易園區的內容進行了大幅縮減，名稱也更改為保稅區，即將Free Trade Zone更改為Bonded Zone。以后，中國在保稅區管理措施上修修補補，制度上始終沒有大的突破和創新。2013年，中國（上海）自由貿易試驗區的設立，大幅加快的改革步伐，進一步說明了中國政府簡政放權的決心，著力于制度建設的目標十分堅定，而這也是中國成為世界強國的必經之路。

中國（上海）自由貿易試驗區設立以來，加快了制度建設，包括負面清單、國民待遇、利率市場化、資本市場開放等，與此同時擴大了服務業的開放。具體來講，在開放金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務等18個行業，暫停或取消了23項對于投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制，其中16項開放措施已經實施，游戲游藝設備生產銷售、演出經紀、娛樂場所等3項開放措施需要調整，國際運輸管理、國際船舶管理、有限牌照銀行、法律服務等4項開放措施需要進一步明確管理辦法或細則。

負面清單是發達國家對投資管理的一種新型制度，要求政府部門明確投資者不能投資的領域，沒有列入的領域表明沒有禁止。這種制度建設要求政府職能有極大的轉變，更多地轉向服務，既體現政府宏觀管理能力，也彰顯出政府的自信和信用。試驗區2013版的負面清單內容盡管較多，其中的特別管理措施共190項，但這是一種制度建設的有益嘗試，有利于深化改革和開放，促進經濟社會健康發展。

國民待遇制度是一項非常深刻的改革措施，一般理解為準入后才享有該待遇，常見于WTO中的貨物貿易協議和服務貿易協議。但是，這樣的國民待遇是不全面的。目前，全球還沒有統一的國際投資協定，而高水平的雙邊或區域投資協定都明確了全面的國民待遇，即投資主體不僅在準入后享有國民待遇，而且在準入前也要享有國民待遇。試驗區進行了全面國民待遇的制度建設，給予了投資主體極為公平的待遇，這不僅大大改善了投資環境，而且有利于中國投資市場規范與健康發展，為中國與主要經濟體達成高水平的投資協定、簽署FTA和建設高水平的FTA、參與全球治理等積累了經驗，也打牢了基礎。

中國人民銀行支持試驗區的利率市場化、資本市場開放制度建設，去年底出臺了《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，提出了試驗區金融改革的30條細則，主要包括投融資匯兌便利、擴大人民幣跨境使用、推進利率市場化改革、轉變外匯管理方式等重點領域的制度創新，促進了投資貿易便利化。2014年5月，中國人民銀行上海總部發布《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務實施細則（試行）》和《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務風險審慎管理細則（試行）》，又進一步促進了試驗區的金融業發展。

處理好短期效果與長期建設的關系

上海自貿區的各項制度與措施建設還在不斷完善之中，根據全國人大的授權，2013年12月國務院決定在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整了投資領域的《中華人民共和國外資企業法實施細則》等10多項，以及服務業領域的《中華人民共和國船舶登記條例》等8項行政法規或行政審批。除此之外，財政部、交通運輸部等10多個國家部委都已單獨或聯合出臺了支持試驗區建設的相關文件。

但是，試驗區的幾個問題值得關注。一是，自由貿易園區不能以優惠政策為主，而應重點做好制度建設。當前，全國許多地方躍躍欲試，自由貿易園區炒作態勢明顯，與自由貿易園區相關的房地產等要素價格過度上漲，無疑大大壓縮了制造業與服務業在自由貿易園區中的發展空間；二是，中國（上海）自由貿易試驗區的改革開放步伐可邁得大一些，跳出地方思維，充分發揮創業和創新精神，不宜過分關注短期政績，以便全國范圍內可以復制適合中國模式的制度。三是，全社會以更加積極、鼓勵、支持的態度看待自由貿易園區的建設，迫切需要處理好短期效果與長期建設的關系，做好全國自由貿易園區的戰略布局、發展規劃和制度評估等。世界各國的自由貿易園區建設都不是一蹴而就的，需要一個過程。