“省管縣”的智慧

馮春久++王曉雅

7月9日上午，河南省政協第十一屆七次常委會議召開，圍繞“加快建設先進制造業大省”專項專題議政。汝州市政協主席陳國重、固始縣政協副主席張培文參會并作了發言。

汝州市、固始縣和河南其他8個“省管縣”的領導及黨政部門的領導，現在經常來鄭州參加各種會議，已經不像過去那樣各種會議精神要靠地市領導的傳達。

不只是開會來鄭州，鄧州市財政局一位財務人員說，現在各種申報工作也直接去省里辦。“由向南陽市級部門的科長、局長匯報，變為直接向省廳的處長、廳長匯報工作，壓力很大，所以我們逼迫自己在自身水平和工作質量上努力提高。通過幾年的努力，鄧州市財政工作得到了省財政廳的認可與贊揚，項目敢往這里放，資金敢往這里撥，優惠政策愿意給這里落實兌現。”

“省管縣”的優勢因此而顯現。事實上，“省管縣”的探索，著眼點就是要通過改革創新增強縣城經濟的發展活力和內生動力，特別是要通過市場配置資源來解決自身發展中的問題。

“市管縣”的是非成敗

說起來“省管縣”，就避不開我國實行多年的“市管縣”體制。但到底“市管縣”有什么作用，還得從頭說起。

新中國成立初期，市領導縣體制，只是處于自生自滅狀態。據《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革（1949-1983）》記載，1949年年底實行市領導縣體制的有：無錫市（無錫縣）、徐州市（銅山縣）、蘭州市（皋蘭縣）。此后，北京、天津、旅大（今大連）、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市，先后實行市領導縣體制。

當時的出發點是為了保證城市的蔬菜、副食品供應。因此，領導縣的市，僅限于部分直轄市、省會城市和個別大城市，一般一個市只領導一個縣，唯一例外的是，旅大市曾領導過2個縣。截至1957年年底，全國僅有3個市，領導4個縣、代管1個縣級市。

從1958年開始，隨著“大躍進”和人民公社化運動的開展，實行市領導縣體制的范圍迅速擴大。1959年9月17日，全國人民代表大會常務委員會通過的《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》指出：“為了適應我國社會主義建設事業的迅速發展，特別是去年以來工農業生產的‘大躍進和農村人民公社化，密切城市和農村的結合，促進工農業的相互支援，便于勞動力的調配，決定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。”從而以法律的形式，肯定了市領導縣體制，使這一體制得以進一步發展。

此后，隨著實踐中新矛盾的出現，對市領導縣體制的爭論也隨之而起，但市領導縣體制的推行，猶如洶涌的洪流勢不可擋。繼江蘇省之后，遼寧省（1984年）、廣東省（1988年）、河北省（1996年）等先后全面推行市領導縣體制。

經過多年的實踐運行，其是非成敗不能一概而論，只有放在特定的時空環境里來看待，才能對其有一個客觀正確的評價。《構思行政區劃改革框架》一書寫道，試行市領導縣體制的初衷，是正確的，也與當時的計劃經濟體制基本相適應，在一定的時期、特定的區域發揮了積極作用。面對改革開放初期，條塊分割、城鄉分割，嚴重制約商品經濟發展的局面，中央提出通過試行市領導縣體制，把中心城市變成商品交換中心，發揮中心城市優勢，帶動整個區域經濟發展，其出發點和思路無疑是正確的。

在傳統的計劃經濟體制下，物資流動以計劃調撥為主，行政區間的各種聯系，主要發生于上下級行政區之間，城市的中心作用，局限在縱向系統內，市領導縣體制，將原來處于相對割裂狀態的城市（市）與農村（縣），統一在一個行政區內，有利于城市統一組織整個區域的生產和流通。

從實踐層面看，試行市領導縣體制初期，在一定程度上，促進了中央政府和省級政府向中心城市的放權，緩解了長期以來中心城市用地和蔬菜、副食品供應緊張的局面，在部分地市并存的地方，對于解決城鄉分割、地市相互制約的問題，起到了一定的積極作用。

在中心城市發達、縣域經濟相對落后、市縣經濟發展水平懸殊的地方，實行市領導縣體制，成效比較明顯，基本實現了中央推行這一體制的既定目標。

但是，從總體上、從發展趨勢上來看，市領導縣體制也有一定的局限性。從理論上講，行政區的相對穩定性與城市經濟區的動態可變性，行政區邊界的排他性與經濟區邊界的模糊性之間的矛盾，決定了行政區無法與經濟區相統一。按經濟學理論，中心城市的輻射功能和范圍的大小、中心城市同周圍腹地聯系的強度，與區域經濟發展水平、中心城市規模成正比，即區域經濟越發達、中心城市規模越大，中心城市的輻射功能和范圍就越大，同周圍腹地的聯系就越緊密。而市領導縣的實際狀況卻與此相反：經濟發達地區，中心城市規模大，城鄉聯系緊密，中心城市數量多，市領導縣的數量反而少；而經濟欠發達地區，中心城市規模小，城鄉聯系松散，中心城市數量少，市領導縣的數量反而多，這違背了經濟規律和城市化規律。

實踐中，市管縣體制造成的弊端主要有：一是實化了省縣之間的中間層次，增加了機構、編制，降低了行政效率，加大了管理成本；二是行政性分權，形成更多更小的“塊塊”，將中心城市限制在新的框框內，不僅不利于市場經濟條件下充分發揮中心城市的作用，促進競爭性市場的形成，而且給更大范圍的統籌協調發展工作增加了難度，阻礙了地方比較優勢的發揮及區域間各要素的合理流動和優化重組；三是普遍存在重城市輕農村、重工業輕農業的現象，在一定程度上加劇了“三農”問題的嚴重性。

由此可見，改變“市管縣”體制不僅是探索行政體制改革的需要，也是經濟社會發展的需要，更是培育區域經濟發展新的戰略支點的迫切需求。

河南“擴權強縣”之路

縣域經濟是我國區域經濟的基本單元。據統計，目前我國有2000多個縣域經濟體，占國土面積的90%以上，占人口的70%以上，占地區生產總值的60%左右。全國已轉移的農村勞動力，縣域經濟吸納了近70%。如果縣域經濟不能較快發展，會直接影響到我國城鄉一體化進程，也會直接影響到“三農”問題的解決。endprint

國家行政學院張占斌教授指出，這些年，我國縣域經濟發展活力不夠的一個重要原因在于縣級政府權責不對等、經濟管理較弱、自主發展的空間較小。“省管縣”行政體制改革的積極探索，目的就是推進縣域經濟的發展，推動城鄉一體化。

他還說，現在壯大縣域經濟迫切需要推進扁平化放權式改革，增強縣一級政府發展經濟的自主性、積極性和創造性。縱觀我國改革開放30多年的發展，放權式改革是調動行政或市場主體積極性和創造性的基本經驗。當前，促進縣域經濟的發展迫切需要制度創新，從管理體制上對縣域經濟“松綁”，實行“擴權強縣”直至“省管縣”。

2002年，“擴權強縣”改革在浙江試水。之后，湖北、江蘇等省也開始跟進。2004年，河南省政府出臺《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，明確鞏義、永城、項城、固始、鄧州5縣（市）享受與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，由此拉開河南“強縣擴權”改革大幕。

到2006年，5個擴權縣的權力逐步擴大。這年3月，全省縣域經濟工作會明確提出進一步擴大鄧州等5個擴權縣（市）的社會管理權限，除國家法律、法規有規定外，省轄市的其他管理權限一律下放到試點縣（市）。

說起來當年的情景，鄧州市發改委一位老科長依然清晰地記得河南省人民政府下發“強縣擴權”文件時他激動的心情。“那意味著我們獲得了比其他縣（市）更多的發展機會。”他說，2004年5月，省政府出臺了《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，賦予鞏義、鄧州等5縣（市）與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，擴大了偃師等30個縣（市）的部分經濟管理權限。

這份文件提出：對鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個區位優勢明顯、有望培育成未來地區性中心城市的縣（市），賦予與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限；對新鄭、偃師等30個經濟基礎好、發展潛力大、特色和優勢明顯的縣（市），賦予省轄市的部分經濟管理權限。

按照省政府的要求，鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個縣（市）擴權后，享受省轄市的待遇，即計劃直接上報、財政直接結算、經費直接劃撥、稅權部分擴大、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得。

“幾乎是一夜之間，我們在經濟管理權限上差不多和自己的上級——省轄市平起平坐了，你說能不激動嗎？”

有著同樣喜悅的不僅僅是鞏義、鄧州等5個縣（市），新鄭、偃師等30個縣（市），也被同時賦予省轄市的部分經濟管理權限，據統計，賦予35個擴權縣十個方面的主要管理權限項目多達80條。

省政府一位相關部門的負責人在接受記者采訪時說，2004年那次“強縣擴權”的原則是“能放都放”。除了國家法律、法規明文規定須經市審批或由市管理的，其他都由擴權縣（市）自行審批、管理；原來須經市審核、報省審批的，現在由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。

擴權的益處相繼顯現，相關部門提供的情況顯示，擴權后，擴權縣（市）在信息和政策獲取方面更加便捷，這對縣（市）及時把握政策機遇十分有利。擴權縣（市）可在第一時間得到信息，并快速作出回應，極大地激發了縣域經濟發展的活力。

2009年5月5日，河南省人民政府在《關于完善省與市縣財政體制的通知》中又進一步擴大了擴權縣改革試點的范圍，賦予蘭考、滑縣等15個縣（市）與省直轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，省財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管。

2014年1月1日，河南對鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等10個“省管縣”全面實行省直接管理縣的體制——在財政省直管的基礎上，進一步試水黨委體制、人大體制、政協體制、法院和檢察院體制、群團體制的省直管。

由河南省委、省政府印發的《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》指出，將試點縣（市）全面實行省直接管理，旨在著力解決多頭管理、監督不順、指揮不暢等過渡體制障礙，全面優化行政層級和行政區劃設置，最終將“推動直管縣加快建設成為區域性中心城市”。

此舉意味著，從2014年1月1日起，10個試點縣（市）在人、財、物和管理體制上，已與其所處的省轄市沒有關系了。

“省管縣”的探索之爭

和河南一樣，全國多個省份都對“省管縣”體制改革表示出了極大興趣，都在結合自身情況進行著符合當地條件的改革探索。從實踐上來看，很多人對此是持贊成態度的。

贊成者的理由是，市領導縣體制，是一種以行政手段為主要管理方式的城市領導農村模式，用行政手段把市縣強行捆在一起，不符合社會主義市場經濟平等競爭、自由聯合的要求，市縣之間必然出現行政上的上下級關系與經濟上的伙伴關系矛盾。市領導縣體制，不僅沒有縮小城鄉差別，反而從體制上加劇了城市剝削農村、農業反哺工業的不合理狀況。

他們還認為，特別是在市縣經濟實力接近的地方，市縣之間的經濟摩擦日益嚴重。縣普遍認為，在經濟利益方面，市對市轄區和縣有親疏之分，市領導縣不是市幫縣、市帶縣，而是“市吃縣”“市卡縣”“市刮縣”“市擠縣”“市壓縣”。

有贊成者，就有反對者，反對者的理由主要在于市領導縣體制的兩個“有利于”。一是有利于充分發揮城鄉兩方面的優勢：一方面，城市從經濟、科技、教育、人才、信息、設備等各方面支援農村，帶動農副業和鄉鎮企業的發展，促進農村產業結構的調整和科學技術水平的提高；另一方面，農村作為城市發展的基礎，為城市提供充足的勞動力、原材料、水資源、糧食、蔬菜、副食品、城市建設用地等，解決了城市發展的后顧之憂，也拓展了城市工業產品的市場；二是有利于發揮中心城市的輻射功能，加速城鄉交流和融合，縮小城鄉差別，通過城市對農村的產品擴散、技術擴散、信息擴散、資金擴散，不僅縮小了城鄉在經濟上的差距，而且城市先進的思維方式、價值觀念、競爭意識、時空概念等也隨之向農村傳遞，初步改變了工業─城市、農業─鄉村的城鄉分割的傳統格局，促進了城鄉聯合。

由于多年的市管縣領導體制，地級市和縣級在利益上形成了一定的聯系，特別是城市化的發展中，這種利益更加顯現。現在要剝離開來，使他們能夠各自發揮各自的作用，確實有大量的工作需要做。不管怎樣說，“省管縣”是一個符合階段發展的重大戰略，我們有必要推進下去，應視不同地域情況有所變化。在沿海、內地、特別是少數民族地區要結合當地的實際推進這項改革，不要“一刀切”，也不要一窩蜂，要有條件地開展。

不能不說，“省管縣”行政體制改革的探索也是一場智慧的角逐。endprint