中國電改的動力與策略

吳疆

美歐國家在天然氣管網拆分過程中，堅持管網公平、無歧視開放的原則，成效顯著，可以為我國相關領域的改革所借鑒。

改革，是全面提升電力產業價值的必須路徑，不僅是體制、機制、流程、架構的深刻變革，更涉及重大的利益轉移，因此，電力改革必須有充沛而持續的動力。深入分析建國60余年以及世界主要國家電力發展與改革的普遍規律，可為在新的歷史時期深化電改找到三大驅動力。

1、問題驅動力。2002年以來中國電改取得了超出預期的成效，不僅提高了生產效率與科技水平，而且通過多元主體自主經營，迅速應對了預料之外的裝機短缺、消化了世界范圍的一次能源漲價并積極履行了各項社會責任；發電環節所形成的比較競爭機制，在投入產出、工程造價、勞動生產率等方面帶來顯著優勢，更是體現了市場化改革帶來的效益與活力，證明了這個基本方向值得堅持。

但與此同時，電力領域依然存在若干深層次問題，一是對于市場認識不到位，重企業重組而輕公權建設，國家層面決策力、執行力不足，行業層面系統調度、安全機制逐步削弱；二是對于產業運行機理認識不到位，形成集權力壟斷、業務壟斷、市場壟斷于一身的國家電網特殊業態，人為放大了壟斷的負面效果；三是對于電力供應總體形勢認識不到位，重引進競爭而輕供應保障，新型電荒長期難以破解根治，地方上更缺乏民生保電長效機制。

2、成效驅動力。問題與矛盾，是推動電改的最直接動力，但并非決策的核心依據。建國60余年，“改革開放”已經超過一半時間，管電體制則已歷經十次大的調整，不論國家層面還是行業層面，改革已成常態；與此同時，世界范圍的電力市場化改革均未最終完成，中國電改亦不可能追求全景式的一步到位式的理論模式，而只能在堅持基本方向的同時，以積極探索階段性成效為主。

深化電改頭緒復雜，眾說紛紜，但基本可以歸結為職能改革、機構調整、產業制度完善這三類路徑。通過情景分析與策略比選可見：如果以主要管電職能（如價格）改革、或者電力（能源）管理機構調整作為主線，不僅不易執行到位，在短期內往往更難顯現成效、評價效果；而若以優化電力產業制度為改革主線（相關電價改革作為配合），不僅體現了電力技術經濟特性，而且相對容易操作并有利于盡快體現成效，是下一階段深化電改的合理路徑。

3、需求驅動力。“十八大”后中國進入一個新的歷史時期，同時也迎來了新的改革窗口期，而電力行業則具備諸多率先啟動改革的有利條件——國有資產比重高，集約化基礎好，對國家政策執行力較強；具有很強的安全意識與社會責任意識，改革的風險可控；作為基礎產業改革先行者，改革深入人心、輿論強烈支持；作為基礎性產業平臺，電改的外部效益可惠及多個相關產業；深化電改有利于更好保障民生，直接服務于和諧穩定大局。

推進電改，要有利于破解行業難題，有利于體現決策成效，更要服從服務于經濟社會發展的新形勢與新要求。在新的歷史時期，電改要與保障民生權利、梳理央地權責、支撐宏觀治理相適應，更應在服務發展轉型、探索經濟新增長點方面發揮更大作用，全面提高電力產業價值。因此新一輪電改的新思路，既要促進電力發展、治理行業積弊，更要跳出行業服務大局、重構新的話語體系——系統綜合推動電改的問題驅動力、成效驅動力與需求驅動力，形成在新的歷史時期深化電力體制改革的目標框架：

以全面提升產業價值為核心，通過改革抓住歷史性機遇；

以調整電力產業制度為主線，攜相關電價改革協調并進；

以政企分開公權獨立為前提，強化科學決策與調控能力；

以優化壟斷企業規模為切口，進一步提高效率與透明度；

以對稱開放用戶選擇為路徑，建立多買/多賣的市場格局；

以分離電網末端業務為契機，形成權責對等的保電機制；

以智能能源網的建設為引領，搶占高點筑新經濟增長點。

根據前述電改目標框架，制訂在新的歷史時期深化電力體制改革的行動線路圖：

具體說，四個步驟：

第一步“公權獨立”：繼續深化政企分開，將電力行業內特殊的公共職能從壟斷企業中獨立出來，通過強化專業支撐體系顯著提高中央層面的決策力與管制力，并通過提高安全保障級別而為電改保駕護航；

第二步“巨頭拆分”：拆分重組全國電網企業實現更佳的規模經濟，通過引進比較競爭機制以提高產業效益，通過提高信息透明度而強化政府管制能力，同時也為深化電改進一步消除阻力；

第三步“對稱放開”：一方面通過電力消費與生產兩側的對稱放開，完成多買/多賣的電力市場建設；另一方面通過電網末端業務經營權與定價權的對稱下放，建立權責對等的地方電力（能源）保障機制；

第四步“基層增值”：將電力（能源）發展重心下沉，以城市為結點推進智能能源網建設，促進復合能源網絡優化，通過發展能源產銷者保障能源安全，形成新的經濟增長點并搶占世界產業革命的制高點。

六項任務：

任務① 組建國家電力規劃及標準中心，提高宏觀決策與控制能力；

任務② 組建國家電力調度及交易中心，推進公權獨立維護系統安全；

任務③ 拆分重組全國電網企業，實現規模經濟效益與比較競爭效益；

任務④ 放開大用戶直接購電，建立多買、多賣的電力市場交易格局；

任務⑤ 組建省級電力營銷服務企業，下放銷售電價定價權，建立權責對等的地方保電機制；

任務⑥ 建設智能能源網，提升電力產業承載服務與引領整合的價值，塑造經濟新增長點。

電改是一個熱點話題，很多提議與表述表面似乎大同小異，但內在的依據性、策略性特別是邏輯性相差很遠，勢必造成實踐效果的巨大差異。上述四個步驟、六項任務的電改行動線路圖設計，依據了“分步造勢、此消彼長、對稱對等、有破有立”的改革推進策略：

所謂“分步造勢”——電力改革涉及復雜的利益搏弈，必須充分考慮決策與執行過程中的阻力與變數，努力提高預見與控制能力，避免改革設計的邏輯次序中“細節出魔鬼”：一是每一步驟應有所階段性成果與收益；二是每一步驟要為下一步滾積條件消除阻力；三是須能夠承受改革進程中可能出現的拖延與停滯、避免更壞的局面。

所謂“此消彼長”——以政企分開、（調度）公權獨立作為改革的突破口，繼之以拆分重組電網企業，一是可使每一步驟都能有所階段性的成果與收益；二是可從制度層面提高電網的安全性與經濟性；三是還可為下一步滾積條件制造聲勢，將使電改執行過程中的阻力越來越小而動力越來越大。

所謂“對稱對等”——既包含各個層面相關主體的責權利的平衡，也包含有關市場格局/權利格局的平衡：一是電力生產/消費兩側對稱開放，實現多買多賣的市場格局；二是發電、輸電、營銷服務等各類企業均獲得更加可持續的經營機制；三是地方政府在被明確電力保障責任及普遍服務標準的同時，獲得終端電力業務的經營權與定價權，最大限度實現權責對等的可持續的電力保障機制。

所謂“有破有立”——在搞活時不忘管制，在放開時不忘增值，在“破”的同時尋求“立”，最終形成雙重的“有破有立”的辨證統一：一是電力行業重組的“破”與中央決策支撐體系的“立”并重，在完善產業制度塑造電力市場的同時加強宏觀管制能力——通過將調度、交易、結算、規劃、標準等電力公共權力機構明確上收國家有關部門管理，形成強有力的決策支撐體系，直接提高中央層面的決策力、控制力與權威性，尊重客觀規律同時更好發揮政府作用；二是電力市場開放的“破”與建設智能能源網的“立”并重，在通過改革全面提升電力產業三大價值的同時形成新的經濟增長點——適應一次能源無法獨立的國際挑戰，滿足2020年再次翻一番以及全面建設小康社會生態文明的內需要求，通過主動的中國式電力革命啟動新的增長引擎，在新的歷史階段重演1980年代農村經濟體制改革的輝煌。