試論公共部門職業年金和廉潔年金的一體化
——國際經驗和中國的現實

林東海

(廈門大學 公共政策研究院,福建 廈門 361005)

一、引言

機關公務員和事業單位人員職業年金將是我國公共部門養老體系中的第二支柱*十八屆三中全會提出要“推進機關事業單位養老改革”。根據中國的國情，本文所指的公務員是廣義的，包含機關公務員，也包含公益性事業單位的職工，下面的行文中如果沒有特指“機關”，公務員一般是廣義的。同樣公共部門也是廣義的，包含了機關和事業單位。，職業年金在我國是新生事物，一些地方已經展開了試點(如廣東省)，但目前我們對職業年金的本質特征的研究還有待深入。2008年事業單位養老改革中央試點啟動，試點啟動3年后的2011年，國務院頒布了《事業單位職業年金暫行辦法》，該辦法規定事業單位職業年金采取繳費確定制，以個人賬戶的形式建立基金。在此政策背景下，學界對公共部門職業年金制度如何構建紛紛展開研究，如劉經緯等[1]、薛博和王道勇[2]、游春[3]這些學者從國際經驗借鑒、職業年金的必要性、管理模式、繳費比例、養老金替代率測算等方面進行探討。對于公共部門職業年金應該具備什么特征才能體現公共部門的本質？當前國內還缺乏很深入的研究。正如把企業年金看作是對社會保障的補充，我們基本上把職業年金看作未來機關事業單位“新人”納入社保之后的“補充養老”來看待，尚沒有賦予職業年金應有的職業“個性”，公務員職業年金應如何體現出與企業年金的差別呢？

公共部門職業年金汲取財政資源而建立，它應和一般公共資源的使用一樣，政府面臨作為公共資源使用者的社會受托責任和公眾問責。公共資源使用而產生的受托責任，以及公共部門應具備的廉潔、公正的職業倫理，客觀上要求公務員職業年金同時也是“廉潔年金”。廉潔年金，事實上就是把“廉潔、公正”這些公共職業倫理和職業年金捆綁在一起的公務員養老金，通常要求公務員必須廉潔、自律方能享受全額的“榮休”待遇，公務員在職業生涯中有違法犯紀行為通常會被完全褫奪或者損失部分退休權益。進入21世紀，各國的公共管理和政府治理變革逐步使公務員職業年金走上了“廉潔年金”的道路。

二、公共部門養老金受托責任：如何解除？

(一)公務員養老金與公平問責

“政府行使公共權力、提供公共產品和服務需要耗費一定的資源，必須以一定的形式和程序為其行使公共權力提供資源保障，……并由此形成政府對公共資源的使用和管理的受托責任(Accountability)，公共受托責任按照其實現程度，可分為過程的合規性受托責任和結果的績效性受托責任”[4]。通常來說，政府的預算會計和預算報告是偏向于合規性受托責任，合理的政府財務會計和報告是政府解除績效性受托責任的必由之路。20世紀80年代以來，隨著公共管理和政府治理的變革，政府公共資金所承受的績效受托責任，正在由傳統的3E(經濟性、效率性、效果性)向更全面的5E(包含了公平性和環境績效)績效審計發展[5]。正是因為政府公共資源的使用越來越面臨著合理性、公平性的問責，需要除會計和財務報告之外的其他報告來加以補充說明。

我國行政事業單位離退休費支出每年快速攀升的同時，伴隨著企業和機關事業單位養老金“雙軌制”運行多年而產生的社會公平問責愈來愈甚。2008年以來連續多年的“兩會”都有代表議案或提案對此提出質疑，這個問題目前理論上尚沒能做出比較合理的解釋，政府難以完全解除公共資源受托責任——對公平性的問責，這很可能進一步困擾公務員養老改革。

事實上，中國公務員的養老金待遇和世界其他國家相比并不算高，主要是企業的養老金待遇偏低[6]；目前一些發達國家的公務員(如美國)退休后的待遇甚至比起在職工資還高[7]；公務員享有退休金而無需繳費也不僅僅中國才有，例如香港老公務員退休制度也是完全由財政承擔的。但是，不論是美國、英國，還是香港，這些國家和地區的公務員養老金都有一個共同的特征，公務員違法犯紀可能被施以褫奪養老金福利的懲罰，在這種法律制度下，公務員職業年金同時也是“廉潔年金”。廉潔年金事實上能夠比較合理地解釋“為什么一個國家公務員養老金比企業職工高是合理的”，因為：能夠獲得全額養老金權益的公務員是廉潔的，他們需要遵守嚴格的法紀；紀律懈怠和腐敗的公務員受查處后可能被褫奪和削減養老金福利，這種制度設計的養老金同時也是廉潔年金，廉潔年金和公務員養老金制度是一體的。廉潔年金所產生的養老金支出“廉政績效”是對公共受托責任和公平問責的很好的回應。

(二)被忽略的養老金廉政績效

事實上，我國的行政事業單位工作人員的退休管理辦法中，已經有類似于廉潔年金的規例，對違法犯紀的公務員的工資和福利進行罰沒，但我們尚沒有意識到這其實就是廉潔年金的“雛型”，也忽視了對養老金的廉政績效進行記錄和報告，來解除公眾的受托責任。

目前，我國對違法犯紀公務員的養老金福利罰沒的相關規例，散布于1988年(人退司函2號)、1989年(人核發2號)、1999年(人函177號)、2001年(人函27號)人事部發布的一系列部門規章和制度中。這些規定對公務員違紀被查處、拘押期間以及實施紀律處分和法律裁決后，其退休金福利如何處理作出了相關規定。最重的處罰如“公務員被判處有期徒刑以上刑罰的，取消其全部退休金和其它退休待遇”，輕的如“應給予撤職處分的，減發基本退休金的10%，應給予開除處分的，減發基本退休金的15%”(人函[2001]27號)*這些規定多為地方政府在不知如何處理違紀公務員的工資和退休金福利時向人事部請示，而后人事部回函答復所形成的部門規章。，還有一些處罰規定不一一列舉。

如果是這樣，按照我國近年來各級政府公布的紀檢報告，有大量的違法犯紀官員被查處，并受到了相應的黨紀、政紀和法律處罰，相當部分人員會按照上述養老金罰沒規定被褫奪部分或全部退休福利。對違反犯紀公務員的薪金和退休金進行罰沒，其意義不同于對這些官員的違法所得和財產進行罰沒，前者——即公務員薪俸和福利來源于政府預算和納稅人貢獻，退休金罰沒體現了對違法犯紀者的懲戒，同時也反映出為納稅人節約了多少薪俸，體現了養老金制度的廉政績效。

表1(建議的)xx年xx省養老金廉政績效報告表

xx省公務員受紀律和法律處分人數按有關規例的養老金罰沒涉及人數涉及的權益總值(月退休待遇)罰沒的養老金權益對應的精算現值各類紀律處分人數xxx法律懲處人數:xxx完全褫奪退休權益人數:200罰沒的養老金權益總值:1,000,000144,000,000罰沒部分退休權益人數:xxx削減的養老金權益總值:xxxxxx

違法犯紀的公務員一般都達相當級別。如廣東省2013年查處縣處級干部372人，這些級別的公務員預期的退休金待遇是較高的，如官員觸刑一般都要開除公職，其養老金待遇相應損失。如我們假定其平均預計退休金待遇為5000元/月，每年即60000元，其本該在預期壽命下領取養老金15年的權益損失了，權益對應的精算凈現值大約為72萬*報告精算現值是必要的，因為一個公務員在當年被懲處罰沒5000元/月的養老金權益后每年即減少支出60000元，按照退休之后平均生存15年估計，應把持續15年的財政減支都折算成凈現值報告。。假設廣東省2013年受查處的372名處級干部有200人被按規例褫奪全部退休金福利，那么當年養老金懲罰為國家和納稅人減少了1.44億元的財政負擔(見表1)，這是養老金的廉政績效。由于我們缺乏受托責任報告意識，沒有把每年紀律處分的養老金罰沒情況如表1專門報告。

我國當前“養老金雙軌制”引致的社會公平問責在很大程度上可以通過如表1所建議的受托責任報告來解釋：公務員養老金高于企業職工養老金的部分看作是對其廉潔奉獻一生的獎勵——廉潔年金，能全額領取養老金的公務員都是廉潔奉公的，那些違紀的公務員得到了懲戒，可以對公務員群體產生警示的績效，同時也產生了財政減支的經濟績效。報告養老金的廉政績效，能夠撫慰“養老金雙軌制”導致的社會不公的心理意識，使得政府得以就退休金支出所產生的公共資源受托責任進行合理說明，尤其是公平問責。

我國目前之所以缺乏對養老金的廉政績效進行記錄和報告，從淺層面上說是缺乏公共資源使用的受托責任意識，缺乏績效預算和報告理念；從更深層面上說，是我國缺乏完善的廉潔年金制度，養老金制度在很多方面也尚待完善。盡管我國當前有違紀公務員退休金罰沒的規定，但是和西方國家廉潔年金制度相比較，還有一定的差距，僅能說是廉潔年金的“雛型”。下面我們以美國和香港特區的例子闡述廉潔年金制度的形成和運行機制。

三、美國：公務員職業年金如何成為反腐利器

(一)養老金反腐“先揚后抑”

19世紀80年，美國的一些大企業開始建立企業年金；20世紀20年代聯邦政府和一些州政府也開始建立公務員職業年金，這個時候美國的社會保障制度還沒有建立。應該說，早期的公共部門退休金確實要比企業年金的退休待遇優厚，其中聯邦政府的文職人員退休體系(CSRS)就是一個典型(見表2)。后來，一個法律事件使得美國的聯邦公務員退休金的性質發生了一些變化，1948年聯邦公務員西斯(Hiss)被以間諜罪起訴，后經兩年訴訟(1950)被判提供偽證罪，隨后西斯被聯邦政府褫奪了享受退休金福利的權利。

美國政府吸收了西斯案的經驗，在1954年通過了旨在制裁聯邦公務員違法犯紀行為的法律，這個法律通常被稱為《西斯法》(Hiss Act)。該法規定凡公務員有危害國家安全或國防安全的行為，或者是受賄、瀆職、濫用權力、特權以及違背公共利益的行為，將被褫奪全部或者部分退休金福利[8](Maskell，2013)。這個法律基本上把公職人員職務和職權犯罪的行為都納入其中，體現了公共部門職業倫理對養老金制度的滲透，使聯邦文職人員退休體系具有廉潔年金的性質。事實上，在《西斯法》出臺時，美國已經有9個州也通過了相應的廉潔年金立法，對職務腐敗的公務員實施養老金福利的處罰。

當時的美國聯邦文職人員退休體系是一個“職業年金+個人賬戶”雙層體系，一直延續至今，其中職業年金屬于待遇確定制，美國社會保障署2003年一份公報的數據顯示，其職業年金待遇大約能達到63%的替代率，個人賬戶待遇大約21%(見表2)。若公務員被施以褫奪職業年金年福利的懲罰，那么退休時僅能依靠個人賬戶養老金，替代率最多約21%，甚至達不到低保。職業年金是公務員主要的退休生活來源，因此行為失檢或違法的公務員被褫奪養老金之后的生活處境是非常窘迫的，其家庭成員生活也會大受影響。因此1961年美國會再對《西斯法》進行修訂，把褫奪養老金福利的違法行為限定在叛國和危害國家安全領域，對公務員觸及一般刑法而不危及國家安全的罪行和一般違紀不再給予褫奪養老金的處罰。按照文職人員退休體系的規定，公務員只要服務超過5年就按相應年限賦予既得養老金權益，如公務員25歲入職40歲因違紀被開除公職，只要不屬于危害國家安全或叛國行為，他仍然可以在(未來)60歲的時候享受15年公職服務期的既得養老金權益，大概是他40歲離職工資的26%，還包括個人賬戶養老金。

美國的聯邦政府的廉潔年金制度之所以“先揚后抑”，出現倒退，在很大程度上與當時美國“偉大社會”時代背景有關。二十世紀六、七十年代是美國勞動保護和民權運動高漲的歷史時期，這一階段出現了“公共部門工會活動合法化法令(1962年)”“反勞動年齡歧視法(1967年)”、“雇員退休收入保障法(1974年)”，這些都是保護勞動者權益的，這種趨勢下不利于通過對勞動者苛責的養老金福利褫奪條例。

表2美國聯邦公務員養老金新、舊制度替代率對比

項目聯邦公務員退休體系(FERS)文職人員退休體系(CSRS)三支柱社會保障39.9%———職業年金36.5%62.9%勤儉賬戶56.0%20.9%總替代率132.4%83.8%

數據來源：美國社會保障公報，2003[9]

(二)重塑養老金廉政績效

1983—1986年，美國政府對公務員養老體制進行了改革，把新的聯邦公務員并入社保，并構建一個新的“職業年金+個人勤儉帳戶”的“三支柱”養老金體系，后兩個支柱合起來稱聯邦公務員退休體系(FERS)。這樣新的聯邦公務員的養老金由三部分構成，第二支柱職業年金仍然是待遇確定制職業年金，待遇略有下降，由于個人勤儉賬戶的供款比例提高了，總的來說聯邦公務員退休體系(FERS)待遇更為豐厚(見表2)。

越來越多的新聞媒體報道那些曾因違法、腐敗受罷黜的國會議員和政府官員退休之后仍然享有豐厚的退休金，因為修訂后的《西斯法》對一般的腐敗和犯罪行為不再施以褫奪養老金福利的懲罰，對此美國公眾意見愈加強烈。

2007年，美國聯邦政府重新祭起養老金廉潔績效的大旗，通過了《誠信領袖與透明政府法》*Honest Leadership and Open Government，該法在2010年再度修訂。，該法把1961年免予養老金褫奪的一些職務犯罪重新納入養老金反腐的懲罰范圍，職業年金再度成為“廉潔年金”。為實現政治清廉，包括：貪污、行賄受賄、利益輸送、逃稅、賄選、舞弊、索取不當利益、蠱惑公眾、妨礙舉證、作偽證等行為都在懲罰之列。《誠信領袖與透明政府法》目標主要針對那些選舉委任的高級官員和政治家，如議員、總統、副總統等，如這些官員在當前任期和過去所做的違法犯紀行為被核實，將被褫奪相應服務年限既得的公職養老金福利，僅保留社會保障和個人賬戶權益[8]。

養老金的廉政績效不僅在聯邦政府層面上得到重視，目前美國大多數州和地方政府也都有相應的廉潔年金立法，對公務員職務犯罪施以褫奪養老金福利的懲罰。州政府退休體系和聯邦公務員退休體系一樣，大多為“三支柱”結構，公務員可能因職務犯罪和重罪喪失第二支柱——來自于職業年金的福利*第一支柱，保障基本生存的社保福利是不可褫奪的，但是美國社會保障屬規定犯罪服刑期間社會保障待遇停發，待服刑期滿后恢復福利。第三支柱，公務員個人勤儉賬戶，由于政府也有小部分激勵性的配套繳款，這部分也會被褫奪，個人賬戶中的個人繳款部分才是完全屬于個人產權不可褫奪的。。在西方的不少警匪電影中，一些警察因追緝嫌疑犯需要做出超越職權的行為時，往往發出義憤激揚的感慨“我把退休金豁出去了！”——這事實上是廉潔年金制度下的真實寫照。一個典型的例子是：2012年賓夕法尼亞州前議員羅伯特·梅隆被查出其競選團隊索取政治獻金和偽造退稅文件，其本可享受的每年138,958美元的退休金福利被州養老金管理機構褫奪。

四、強基金制度：廉潔年金的新秀

不僅是美國，21世紀是一個政府治理變革的時代，為建設一個廉潔高效的政府，越來越多的國家和地區把反腐制度設計和養老金改革有機地結合在一起。在亞洲，我國香港特區政府把公務員反腐制度嵌入到新的強基金制度中，使之成為廉潔年金的新秀。

在香港，特區政府的公務員按照入職年限分屬于兩個養老金體系：2000年6月以前入職的公務員納入公務員退休體系，由財政兜底，屬于待遇確定制養老金，退休待遇根據公務員退休前的最高工資點為基數，每一年工齡約按1.78%計發，退休金替代率一般超過70%。2000年6月1日以后入職的公務員養老金則納入香港的強基金制度中,2001年香港建立了強制公積金制度以應對老齡化給社會保障帶來的挑戰，香港公務員也納入了強制公積金制度。公務員強積金包含兩個層次：第一個層次稱“基本強制公積金”，由政府和雇員各自按工薪的5%對基金賬戶進行供款；第二個層次稱“自愿繳款公積金”，政府對不同工齡的公務員按照工薪的一定比例提取公積金，由財政供款。第二個層次“自愿繳款公積金”實際上就是香港公務員的職業年金，也是廉潔年金基礎。公積金制度建立不久，特區政府旋即在2003年公布了公務員公積金制度的實施細則，其中載明了專為廉潔績效而規定的養老金罰沒規定。

香港特區政府的公務員如因違法犯紀被懲處，可能因此損失養老金福利。對那些2000年6月前入職的可享退休待遇的公務員，其違紀后的養老金懲罰分三類：(1)開除公職并完全褫奪退休金福利*該命令載于香港特區政府《公務人員管理命令》第16條。；(2)勒令退休延領退休金，并處以罰沒部分退休金的處罰，罰沒數額最多不超過25%*該命令載于香港特區政府《退休金條例》(第89章)和《退休金利益條例》(第99章)。；(3)勒令退休延領退休金，但不褫奪養老金福利。

為了形成統一的廉潔年金制度，2008—2010年期間特區政府和立法會通過多次討論制定了對享受公積金福利的公務員違紀懲罰的實施細則。原則上確認了基本強制公積金在任何情況下不可褫奪，養老金罰沒主要針對自愿繳款公積金，違紀處罰分三類：(1)開除公職并完全褫奪自愿繳款公積金的所有權；(2)勒令退休，并罰沒部分自愿繳款公積金權益，最多可褫奪25%的權益。(3)勒令退休，但保留個人自愿繳款公積金的所享權益[10]。這樣，不論是享受退休待遇的老公務員還是享受公積金福利的新公務員，其違反犯紀所遭受的養老金處罰基本做到了一致。

為了強化激勵相容的廉政制度設計，香港特區政府依據工齡漸次提高對自愿繳款公積金的供款比例，新進職員在3年的見習期滿后，政府開始按工薪的10%向自愿公積金賬戶繳款，繳款比例分階段上調：第3—14年為10%，第15—19年為12%，第20—24年為15%，第25—29年為17%；服務滿30年之后自愿公積金繳款比例提高到20%一直到退休。自愿繳款部分都是由政府承擔，在此期間個人和政府還同時按工薪的5%各自向基本強制公積金繳款。按照這種制度設計，假設一個公務員25歲入職60歲榮譽退休(如果每年職薪增長率保持2.5%，公積金利率5%，并考慮平均壽命作為領取年限)，那么其養老金總替代率可達到87%，其中自愿繳款公積金可享福利的替代率約為47%。假若一公務員退休前一年違紀被處以第一類懲罰：開除公職褫奪自愿繳款公積金所享權益——那么該公務員僅剩基本強制公積金賬戶的福利可享受，其替代率僅40%左右。

值得一提的是“勒令提前退休”處罰，我國的“提前退休”指的是不到法定年齡就開始領取部分養老金，通常是一種福利或照顧。但是香港的廉政處罰條例中的“勒令提前退休”(如45歲)，指的是45歲離開公務員隊伍，但是必須等15年直到法定年齡60歲才開始享受離職退休福利或者公積金福利，意味著中間有15年沒有任何保障。

五、職業年金和廉潔年金一體化的制度設計和運行

(一)制度設計的基本特征

在現代經濟學中，養老金被視為作為勞動者的延期勞動報酬，根據公共部門職業倫理，把“獎懲”機制有機地融入公共部門薪酬和福利管理體系，公共部門職業年金可謂是進行反腐制度設計的一塊非常好的“板材”。養老金的利益累積過程，符合隨年齡增長的趨勢，而公務員臨近退休時一般位高權重，發生腐敗的可能性越大，此時養老金權益也達到頂峰，與公共利益相一致的養老金獎懲機制，符合激勵相容的機制設計原則。確實，隨著人類預期壽命的延長，退休金蘊含的價值在不斷增長，如果折算成現值甚至可抵一套房產，因此，很多公務員在越軌行為之前都會就“把退休金賭出去是否值得”而考慮再三。公務員退休制度所提供的不僅是養老金，同時也是具備廉政績效的廉潔年金，兩者是一體的。廉潔年金制度是公共資源受托責任和公共部門職業倫理的必然要求。

機制設計是把養老金“裁剪”成廉潔年金的關鍵，如何使廉潔年金既體現公共部門薪酬和人力資源管理的需要，又符合社會倫理，做到法理基礎明晰，許多發達國家和地區都進行了嘗試。

我們總結出一些發達國家和地區公務員養老金與廉政績效制度設計的一些特征：(1)公共部門職業倫理與社會倫理必須同時考量。現代民主國家既強調廉潔績效，但是也注重基本生存權的保護，既要考慮有效懲處和抑制公務員違法犯紀，同時也要考慮保護其基本生存權。(2)社會保障“多支柱”結構有利于把保護基本生存權和有效懲處結合起來。美國公共部門養老金的“三支柱”結構，香港新公務員的“基礎強基金+自愿繳款公積金”雙層結構，其基礎養老金和個人養老儲蓄在一般情況下是不可褫奪的。(3)職業年金是廉潔年金的主體。廉潔年金是職業年金適應公共部門職業倫理的必然結果，美國社會保障的第二支柱，香港公務員公積金制度的第二層次“自愿繳款公積金”，都是廉潔年金，前者屬于“待遇確定制”，后者屬于“繳費確定制”。這說明職業年金不管是以國家包攬的退休金制度的形式存在，還是個人帳戶繳費型的，都可以“裁剪”成為廉潔年金。(4)養老金立法與廉政紀律條例相互銜接，相呼應。各國的公務員都有相應的紀律條款，也有相應的職業年金條例，一般情況下這兩者是相互呼應的，構成廉潔年金完備的法律基礎。例如香港在公務員的任命書中申明：為維護廉潔，個人所享的自愿繳款公積金權益可能被褫奪和削減。2003年頒布的公積金制度公告，也闡明了這一點；公務員的服務準則備忘錄中也指出“有關公務員在自愿繳款公積金中基于廉政目的養老金權益褫奪、削減或恢復的這些規定，在公職人員公積金的條款中有詳細規定”。

(二)制度的運行和實施

除了廉潔年金的相關立法，廉潔年金制度的運行和實施需要相應的執行機關、遵照一定的程序進行裁定，并且允許被處罰對象在裁定之后有相應的的申訴途徑。運行和實施涉及到幾個關鍵性問題。

(1)觸發機制。哪些行為后果會觸發養老金處罰？發達國家的廉潔年金立法一般都圍繞公務員“職務和職權犯罪”設定處罰機制，公務員不涉及職務和職權的一些過失行為(即便是觸犯刑律)一般不會觸發養老金處罰。如在美國，即便官員觸犯刑法被判有罪，如果罪行不在廉潔年金懲處范圍(如酒駕)，那么該職員被開除公職后仍然保留工齡績效對應的既得養老金權益*所謂的“既得養老金權益(Vested Benefit)”，顧名思義就是已經得到的將來可以按照某種既定待遇享受養老金的權益，即便職工離開原單位也不受影響，權益仍然保留。西方的職業年金通常規定，職工服務超過五年就可以享有依照工齡累計的養老金權益。例如前面提到的美國聯邦雇員退休體系(FERS)規定，雇員每服務一年，按退休前三年平均工資為基數每年給予1%待遇。假設一個雇員20歲入職45雖因罪被開除公職(但不是養老金罰沒之列)，那么他最后三年(44歲、43歲、42歲)的工資平均后再乘以25%就是他的既得養老金權益，他在62歲就可以享受這一待遇。——這相當于香港公務員的勒令延遲退休處罰。但香港和美國有不同，香港公務員的行政紀律處分和養老金處罰是并列的，“開除公職”、“勒令退休”、“勒令延遲退休”本身就是公務員行政紀律處分的三種形式，即這三種處罰和“警告”、“訓誡”、“降級”這些處罰同屬行政紀律處分，只不過程度更嚴重而已。

(2)裁定機構和申訴渠道。觸發養老金處罰一般沒有辦法自動實現，需要一個相應的裁定機構進行裁定。一般情況下，美國的聯邦和州的養老金處罰由“養老金理事會”進行裁定，養老金理事會成員一般由雇主(人事主管部門)、工會和職工三方代表組成，如果當事人不服則可上訴法院。在香港，正如上一點提到的，養老金處罰的三種類型本身是公務員行政紀律處分的三種，如果需要對當事人處以養老金罰沒，由特區政府公務員局下達處罰意見，如果當事人對處罰意見有異議需要申訴，可在行政長官下達最終裁決之前，通過專門的上訴委員會遞交請呈(立法會 2009.2 第5頁)。

(3)自由裁量空間。各國養老金廉政立法有較大差別，這種差別可能導致裁定機構在做出處罰時擁有不同的自由裁量空間，如果廉潔年金立法中對哪些行為和罪行需要受養老金罰沒處罰給予詳細的規定，那么裁定機構對養老金處罰的自由裁量空間就很小。美國聯邦政府的養老金處罰法(不論是較早的《西斯法》，還是后來的《誠信領袖與透明政府法》)對哪些罪行觸發養老金罰沒作了比較詳細的規定，這種情況下，裁定機關的自由裁量空間比較小。相比之下，各州政府的廉潔年金立法差別較大，一些州規定比較具體，另一些州的養老金處罰條例只是籠統地規定“一旦犯有重罪將受養老金罰沒的處罰”，這種情況下，裁定機構對“哪些是屬于需要罰沒養老金福利的重罪？罰沒多少？”就有比較大的自由裁量空間。在香港，養老金處罰(三個等級)本身就屬于公務員紀律處分的三種，屬于公務員局的裁量空間。

(三)從“雛形”到制度化：路途仍遙遠

當前我國機關事業單位退休制度雖然可觸發一些養老金罰沒的處罰，但從制度設計和運行機制上看只能算是廉潔年金的“雛型”。目前我國僅對已退休干部違法犯紀受查處設定了較完善的處罰機制(人函2001—27)：如果退休人員僅僅因為違紀需要受行政處罰，那么根據行政處罰的幾個級別給予酌扣退休金的處罰；如果退休人員觸犯法律須處以勞教、拘留、監居、強制收容教育或戒毒、拘押、管制、拘役和有期徒刑緩刑，那么停發退休金，改發生活費*這里的違紀違法行為包括退休人員在職期間所犯錯誤后來被查處的，也包括退休后所犯錯誤被查處的。；若觸犯有期徒刑以上刑罰，則取消退休金和其它退休待遇。相比之下，對在職公務員違法犯紀，我國尚缺乏“有意識”的養老金罰沒處罰規定，按照人事部“1989人核發2號文”和“人函1999—177號文”——這兩個文件針對在職干部觸犯法律的不同程度設定了工資處罰辦法，但基本不直接涉及養老金罰沒。為什么我們有對已退休人員的養老金罰沒規定而缺乏直接針對在職公務員的養老金罰沒規定呢？因為我國的退休制度缺乏如西方國家那樣的“既得養老金權益機制”*參見上一頁注釋1。，公務員沒有達到退休年齡就沒有獲得養老金權益，因此就談不上剝奪養老金權益。但是在兩個場合下對在職公務的行政和法律處罰會順帶引發養老金處罰：(1)公務員在拘役、緩刑期間達到退休年齡的不能辦理退休，緩刑期后達到退休年齡的(如果未開除)，根據重新核定的工資辦理退休(人函1999—177)，違法之后工資降級，退休金自然降低；(2)事實上，觸刑的公務員大多被開除公職，鮮能有在原單位退休的，開除后自動失去了領退休金的機會。

可以看出，上述這些規例較為零散，缺乏針對性、系統性，和西方國家有意識直指職務和職權犯罪的廉潔年金立法還有較大差距。

六、以公共受托責任驅動我國廉潔年金制度建設

我國現有的機關事業單位退休制度和2000年以前的香港公務員退休制度很類似，都屬于待遇確定制型，由國家財政保障的公務員退休福利，退休金替代率在80%左右，與亞洲及西方各國相比，這種養老金水平不算高——關鍵在于必須把廉政績效的公共部門倫理融入養老金制度，以履行政府對社會公眾的受托責任。

2008年國務院頒布《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，以“基本養老+職業年金+個人賬戶”的“三支柱”模式在若干省市進行試點，該方案同時指出將來公務員養老也將實行“三支柱”的新模式。可以借助于這個機遇把廉潔年金制度嵌入到新的機關事業單位養老金制度，使廉潔年金制度成為預防腐敗與黨風廉政建設的一個長效機制。值得一提的是，一些地方的試點已經朝向這個思路邁進。深圳市已經按照“三支柱”模式為部分機關和事業單位新進職工建立養老保險，社會統籌繳費率為14%，事業單位職業年金按照8%繳納，這兩部分通過財政撥款由單位全額繳交(深人社規2012(12)號)。深圳市把新增的聘任制公務員納入養老金試點改革，借鑒了香港公務員廉潔年金的思路，這些公務員須“在二三十年內廉潔奉公，方能在退休時享受廉政的職業年金”[11]。

但是深圳市只是對新進機關事業單位人員采取這一改革，舊體制下的老員工仍從機關事業單位退休制度。前面提到，我國退休管理辦法中雖然有一些對違法犯紀公務員退休福利罰沒的相關懲處規例，但僅能說具備廉潔年金的雛形，若要形成制度化的廉潔年金，法理結構和立法的層次有待進一步完善。

也就是說，未來我國公務員養老改革不能簡單地以“老人老辦法，新人新辦法”來實施，我國公共部門退休金或養老金比企業高的現象在未來相當長一段時間內仍將繼續存在，政府仍將面臨公共受托責任何和公平問責，“老人老辦法”中的一些福利條款需要從廉潔年金和廉政績效的角度加以改進。公務員新舊養老保險制度都需要考慮現代政府治理所承擔的公共資源受托責任和現代公務員管理體制的需要，養老金屬于勞動者的延期勞動報酬，這些養老金福利和懲罰條款將構成公共部門與公務員之間勞動契約的附屬部分，養老金處罰條款只有在退休金條例或者公務員管理法規中載明，才能起到對公職人員的宣示和警示作用，養老金廉政績效才有明晰的法律基礎。2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》，2007年國家頒布《行政機關公務員處分條例》，一個與現代公務員制度相適應的管理和紀律處分條例基本形成，遺憾的是這些法律中都還未載明對違紀的公務員的養老金處罰規定。

近年來，一些人看到公務員養老金相對于企業社保養老金待遇水平高，就認為公務員養老金待遇應該調低，這是簡單的形而上思維，背離了十八大以來中央一再強調的統籌決策、頂層設計的思維。習近平同志強調，改革是一項系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進。我國當前正面臨機關事業單位養老改革的任務，同時更面臨黨風廉政建設的艱巨任務，應該看到兩者具有協同推進的必要性與可能性：廉潔年金既解決了縈繞公務員養老改革多年難以回答的難題——“公務員養老金比企業高是不是合理？”；又能把激勵相容的機制設計理論融入公務員隊伍管理，產生廉政績效。這是我們在認真學習、深刻領會十八屆三中全會文件和習主席講話精神的時候應該做的靈活、務實的思考。

參考文獻：

[1]劉經緯，孫守紀，劉阿鋼.我國高校職業年金制度建設探討[J].保險研究，2011(6).

[2]薛博，王道勇.職業年金：聘任制公務員養老保險制度改革的理性選擇[J].科學社會主義，2011(3).

[3]游春.事業單位推行職業年金制度的幾個問題[J].保險研究，2012(10).

[4]路軍偉，李建發.政府會計改革的公共受托責任視角解析[J].會計研究，2006(12).

[5]田冠軍，李嵐.公共財政支出的公平性及其審計監管：歷史和現實[J].華東經濟管理,2012(8).

[6]王曉軍,喬楊.我國企業與機關事業單位職工養老待遇差距分析[J].統計研究，2007(5).

[7]林東海.突破公務員養老改革困境——政策分析的視角[J].中國軟科學,2011(5).

[8]Jack Maskell.Loss of federal pension for members of congress of certain offenses[R].U.S.Congressional Research Service，Sep 12,2013.

[9]Patricia P.Martin.Comparing replacement rates under private and federal retirement systems[R].Baltimore Maryland: Social Security Administration,Social Security Bulletin,2003,Vol.65,No.1.17-25.

[10]香港特區政府公務員事務局.根據公務員公積金計劃可獲退休福利的公務員的紀律處分架構及其他相關建議[Z].載于《立法會參考資料摘要》CSBCR/DP/4-075-002/4,2009.2.

[11]盧麗濤.深圳公務員養老制度改革兩年：職業年金管理待細則[N].第一財經日報，2012-07-19(A05).